El Derecho Financiero y Tributario es la rama del Derecho público interno que disciplina la actividad financiera de los Entes públicos, esto es la actividad encaminada a la obtención, gestión y gasto de los recursos necesarios para atender la satisfacción de las necesidades colectivas. La disciplina tiene, entonces, dos partes claramente diferenciadas: los ingresos públicos y los gastos públicos.
En el vigente plan de estudios de la Facultad de Derecho de la UNED, esta rama del saber jurídico está desdoblada en dos asignaturas. La asignatura DERECHO FINANCIERO Y TRIBUTARIO I, a la que dedicamos esta Guía, es la que estudia los institutos generales del ordenamiento financiero y tributario. Esta asignatura se complementa con otra que se imparte en el tercer curso, DERECHO FINANCIERO Y TRIBUTARIO II, también de carácter obligatorio (9 créditos ECTS) y anual.
La asignatura comienza con el estudio de ciertos institutos comunes a toda la actividad financiera pública. A ello se dedican las lecciones que componen la Introducción y que tienen por objeto, además de precisar el concepto y contenido del Derecho Financiero y Tributario, la determinación de los Entes dotados de poder para obtener ingresos, en especial los de naturaleza tributaria, y para gastar lo obtenido (es decir, los que tienen poder financiero), la caracterización de los principios constitucionales del ordenamiento financiero, y las reglas para el establecimiento y aplicación de las normas financieras.
Por lo que afecta al Derecho de los ingresos públicos, se estudian los dos más importantes, que son el tributo y la deuda pública.
a) El Derecho Tributario tiene por objeto el estudio de los ingresos de naturaleza tributaria que son, de lejos, los ingresos públicos más importantes, tanto desde un punto de vista recaudatorio, como desde una perspectiva dogmática. Como primera aproximación, se puede entender el tributo como el ingreso de derecho público exigido por un Ente público como consecuencia de la existencia de un presupuesto de hecho indicativo de la capacidad económica de los obligados. Los tributos solo pueden ser establecidos por las Administraciones territoriales, el Estado, las Comunidades Autónomas y los Entes locales, según establece el artículo 133 de nuestra Constitución, aunque el alcance y contenido de su respectivo poder tributario presenta algunas diferencias importantes. En nuestro Derecho existen tres tipos de tributos: los impuestos (que son los tributos más importantes desde las perspectivas antes señaladas), las tasas y las contribuciones especiales. Aunque, en principio, todas las Administraciones territoriales pueden establecer cualquier tributo, los dos últimos tipos (las tasas y las contribuciones especiales) tienen especial importancia en la financiación de los Entes locales.
En esta asignatura se estudian las normas generales del Derecho Tributario, esto es las reglas que pueden ser consideradas como integrantes de lo que se considera su Parte General. En ella tiene cabida el examen de los elementos esenciales de la obligación de tributar, y de los procedimientos a través de los cuales las Administraciones, en especial la del Estado, hacen efectiva tal obligación. Los singulares tributos que existen en nuestro ordenamiento son objeto de estudio en la asignatura Derecho Financiero y Tributario II, impartida en otro Curso Académico.
La distinción entre la parte relativa a los elementos esenciales de los tributos y la parte de los procedimientos tributarios corresponde a una configuración del fenómeno tributario que podemos denominar clásica. De ellas, la segunda constituye el Derecho Tributario instrumental o adjetivo, es decir, la rama de este ordenamiento que persigue hacer efectivo el pago de los tributos; rama que se puede diferenciar, al menos teóricamente, de la disciplina sustantiva de los mismos tributos. La Ley General Tributaria (aprobada en el año 2003 y vigente desde julio de 2004) parece responder a esta dicotomía, como se pone de manifiesto en su estructura y en el hecho de que no pocos institutos se regulan primero desde una perspectiva estática, y después desde un aspecto dinámico. Con todo, debe relativizarse el alcance de esa distinción. Es cierto que en muchos casos esta doble perspectiva de estudio puede ser aceptable, toda vez que la aplicación casi universal del sistema de autoliquidación excluye no pocas veces la existencia de un vínculo procedimental entre la Hacienda Pública y los contribuyentes, de tal modo que sólo puede hablarse en la terminología tradicional de una relación jurídica sustancial. No obstante, en muchos otros supuestos esa dicotomía no resulta acertada, pues lleva a trocear los institutos de una manera que ni se compadece con lo que sucede en la realidad, ni resulta dogmáticamente admisible. Como ejemplo de estos últimos supuestos se puede citar el relativo al recargo de apremio, que es una de las obligaciones materiales accesorias que pueden llegar a pagar los obligados tributarios: no es concebible estudiar este recargo sin hacer referencia al procedimiento administrativo que es necesario iniciar y tramitar para poder exigirlo, procedimiento que se denomina de apremio y que tiene por objeto obtener de forma coactiva el tributo que el obligado no pagó de forma voluntaria en el plazo fijado para ello en las normas vigentes. Por estos motivos, el estudio de la parte “sustantiva” correspondiente a la primera prueba presencial se completa con la lección dedicada a la “aplicación de los tributos”. Esta lección sirve de puente entre la parte sustantiva y la procedimental en la medida en que regula diversas instituciones de aplicación común a los diversos procedimientos tributarios.
En cuanto a las normas que disciplinan las funciones y procedimientos tributarios han alcanzado una gran importancia después de la aprobación de la Ley General Tributaria de 2003. Como ya hemos indicado, por razones didácticas, los aspectos comunes a la aplicación de los tributos se han estudiado ya en el primer cuatrimestre. El segundo cuatrimestre comienza con el estudio de las funciones de gestión, inspección y recaudación, así como los procedimientos a través de los cuales se llevan a cabo; el ejercicio de la potestad sancionadora en materia tributaria; y las vías de revisión de los actos tributarios en vía administrativa. Por último, aunque se trata de cuestiones cuyo examen minucioso corresponde al Derecho Administrativo y al Derecho Procesal, se hace necesaria también una breve alusión al proceso contencioso-administrativo en materia tributaria. Del mismo modo ocurre, con el Delito fiscal y el Derecho Penal. Tanto el recurso contencioso como el delito fiscal no serán objeto de la prueba presencial, tan solo pueden serlo de la Prueba de Evaluación Continua (PEC).
b) También dentro de los ingresos públicos se estudia el régimen de la Deuda Pública, esto es, de los ingresos que obtienen los Entes públicos mediante los diferentes instrumentos financieros que pueden ser reconducidos en último término a la figura del préstamo, con el que aquellos guardan evidentes similitudes, aunque también no pocas diferencias. Como sucede en los préstamos, los Entes públicos obtienen ingresos a cambio de la obligación de pagar unos intereses y de devolver el capital recibido.
c) En cuanto al Derecho de los gastos públicos hay que señalar que no constituye objeto de nuestra disciplina su régimen sustantivo, que pertenece normalmente a la órbita del Derecho Administrativo. Lo que estudiamos son las normas procedimentales del gasto público, esto es, las que disciplinan los procedimientos de su aprobación, materialización y control, materias todas ellas que conforman el Derecho Presupuestario. De este modo, en esta parte de la asignatura se examina el concepto, contenido y función del Presupuesto de las Administraciones Públicas, así como el ciclo presupuestario, con especial atención al control de los gastos, tanto interno, realizado por los servicios de la Intervención, como externo, que se ejerce por el Parlamento o Pleno de la Administración implicada, a través de la aprobación o rechazo de la Cuenta General Anual, y por los Tribunales de Cuentas, del Estado y los órganos equivalentes de las Comunidades Autónomas, que adoptan denominaciones diferentes según la Comunidad de que se trate.
Tanto el régimen de la Deuda pública como el Derecho y los procedimientos presupuestarios se estudian dentro del primer cuatrimestre, dado que se trata de obtener unas nociones introductorias. Ambas no serán objeto de la prueba presencial, tan solo pueden serlo de la Prueba de Evaluación Continua (PEC).
En cuanto a la contextualización el DERECHO FINANCIERO Y TRIBUTARIO I se incardina en el Grado de Derecho de la UNED, y tiene relaciones con otras materias que forman parte de su Plan de Estudios.
Por lo que se refiere al primer aspecto, no resulta difícil justificar la contribución de la asignatura a la formación de los juristas. Algunos datos pueden ser más ilustrativos que una larga elucubración teórica sobre este particular. Así, los ingresos públicos constituyen aproximadamente un tercio del producto nacional bruto; 14 millones de personas al año deben presentar una declaración correspondiente al Impuesto sobre la renta (IRPF) del año anterior; dos millones de empresarios, personas físicas o jurídicas, deben cumplir varias veces al año con la misma obligación, en este caso referida al Impuesto sobre el valor añadido (IVA); más de la mitad de los asuntos que se plantean ante los Tribunales contencioso-administrativos en España tienen por objeto cuestiones tributarias; etc. Es posible afirmar, en definitiva, que todos los ciudadanos sin excepción se relacionan con la Hacienda Pública en múltiples ocasiones.
Con todo ello, es evidente que los graduados en Derecho deben conocer las normas que disciplinan todas las actividades que hemos resumido más arriba, pues resulta claro que tendrán que utilizarlas con frecuencia cualquiera que sea la profesión que desarrollen (abogado, juez, funcionario público, consultor, responsable o miembro de departamentos jurídicos de entes públicos o privados, etc.).
Por lo que afecta a la segunda cuestión, hay que tener en cuenta que el Derecho Financiero regula instituciones que tienen carácter instrumental, en la medida en que se refieren a los medios financieros o dinerarios indispensables para el desarrollo de las restantes funciones públicas. Por ello, esta disciplina, de creación académica relativamente reciente en España, está en relación y utiliza continuamente conceptos e institutos que pertenecen a otras disciplinas jurídicas. Su relación es especialmente estrecha con el Derecho Constitucional (los Entes con poder financiero y los principios que regulan esta actividad se encuentran mencionados expresamente en nuestra Constitución); con los Derechos Civil y Mercantil (la aplicación e interpretación de las normas, la capacidad de obrar, el concepto y clases de personas jurídicas, por citar algunas, proceden de estos ordenamientos); con el Derecho Administrativo (los procedimientos de aplicación de los tributos no son otra cosa que procedimientos administrativos especiales); y con el Derecho Procesal (en lo que se refiere a los recursos para dirimir los conflictos en materia tributaria).
