El Derecho Administrativo I es una asignatura correspondiente al segundo cuatrimestre del primer curso del grado de Derecho y de Ciencias Jurídicas de las Administraciones públicas. Es una materia de formación básica en Derecho y obligatoria en Ciencias Jurídicas de las AA. PP., que consta de 6 créditos en ambos casos.
Esta materia otorga los conocimientos básicos para la posterior comprensión y desarrollo del resto de asignaturas del área de conocimiento "Derecho administrativo" así como de otras materias para las cuales el conocimiento de la estructura básica de las Administraciones públicas resulta esencial. En tal sentido, a lo largo de esta materia se aprenden los conceptos básicos de Derecho administrativo y la estructura general de las Administraciones públicas, así como el sistema de fuentes que las regulan.
Derecho Administrativo I es la primera asignatura de las cuatro que corresponden a Derecho Administrativo, tanto dentro del Plan de Estudios del Grado de Derecho como del Grado en Ciencias Jurídicas de las Administraciones Públicas. Guarda relación, además de con el resto de materias de Derecho administrativo, con las asignaturas de Teoría del Estado Constitucional y Derecho Constitucional.
Bajo tal contenido, esta materia permite contar con las bases necesarias para el posterior estudio del acto y el procedimiento administrativo, la jurisdicción contencioso-administrativa, el funcionamiento o actividades de las Administraciones públicas, el régimen jurídico de los empleados públicos, así como, posteriormente, los sectores regulados y otros sectores especiales (urbanismo, ordenación del territorio, aguas, montes, minas, etc.).
Sin esta base conceptual y organizativa, el estudio tanto de esos sectores como, más en general, el estudio de otras ramas del Derecho, puede resultar complicado; pues, en efecto, las Administraciones públicas constituyen hoy un verdadero epicentro de todo el Derecho público. Sin perjuicio, claro está, de sus bases constitucionales, impartidas por las asignaturas de ese área y, por supuesto, las bases axiológicas del Derecho que se imparten en Derecho civil, Historia del Derecho y Filosofía jurídica.
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II. El Derecho administrativo, en general
2.1. Aproximación conceptual
El Derecho administrativo es aquella parte del ordenamiento jurídico que regula la organización de las Administraciones públicas y las relaciones de éstas con los particulares. Es algo así como el Derecho común del Derecho público, parecido a lo que el Derecho civil es al Derecho privado: su elemento básico y modular. El Derecho administrativo es asimismo el tronco del que han nacido otras disciplinas jurídicas, como el Derecho fiscal y el Derecho laboral (este último en cuanto regulador de la intervención administrativa en las relaciones industriales).
El Derecho administrativo estudia ahora las fuentes del Derecho –especialmente los reglamentos, fuente de origen administrativo–, la organización del Estado y de las restantes Administraciones públicas (Comunidades Autónomas, Provincias, Municipios, Corporaciones Profesionales, Cámaras, Administración institucional, etc.) las relaciones de estas Administraciones con sus funcionarios (empleo público o función pública), sus actos, los contratos que celebran, los procedimientos administrativos, las clases de actividad de las Administraciones públicas (policía, fomento, servicio público, actividad sancionadora, actividad arbitral), la expropiación forzosa y la responsabilidad administrativa, los recursos administrativos y los procesos para defenderse de las Administraciones públicas (procesos contencioso-administrativos, recurso de amparo y, ahora, recursos y procesos ante la Administración y el Tribunal de la Unión Europea, TJUE), los bienes públicos (dominio público, aguas, puertos, aeropuertos, minas, montes, carreteras, patrimonio histórico, etc.).
Además al Derecho administrativo, en lo que se considera su parte especial, corresponde la responsabilidad del estudio de las relaciones sectoriales de dichas Administraciones públicas con los ciudadanos en todos los órdenes de la vida (seguridad ciudadana, sanidad, enseñanza, urbanismo, medio ambiente, transportes, comunicaciones, deportes, cultura, comercio, industria, turismo, sistema financiero, etc.), relaciones que suelen ser muy intensas, pues la Administración, para nuestra suerte o desgracia, está cada vez más presente en nuestra vida. Como decía Sidney Webb, fundador de la Fabian Society, y recuerda Garrido Falla, un habitante de una ciudad inglesa,
“se despierta en la vivienda que le ha proporcionado el municipio por las campanas de un reloj municipal, enciende la luz eléctrica municipal, hace su aseo con el agua del abastecimiento municipal, calentada con el gas de la fábrica municipalizada. En la calle, naturalmente municipal, torna el tranvía o el autobús municipal. Gracias a la policía municipal, llega con seguridad a la oficina… Smith leerá los periódicos o revistas en una biblioteca municipal, contemplará las obras de arte en un museo municipal, practicará deporte en un parque municipal, consumirá alimentos conservados en cámaras frigoríficas municipales, y distribuidos en mercados municipales. Si no pertenece a la clase bastante pudiente de la ciudad, será asistido y hospitalizado en los establecimientos y por los facultativos municipales y allí dará a luz su mujer. Cuando se encuentre sin trabajo acudirá a la oficina municipal de colocación. Y habrá realizado sus estudios en las escuelas municipales. Un día, como todos los humanos, John Smith morirá, y después de la inscripción en el registro municipal, será llevado por el servicio fúnebre municipal al cementerio municipal”.
2. 2. El Derecho administrativo en los sucesivos planes de estudio
La anterior descripción no es hoy ninguna irrealidad, pues pese a los intentos privatizadores al uso, la presencia de las Administraciones públicas en nuestras vidas, bien sea para asistirnos –como hacían ya los municipios ingleses de primeros de siglo– o bien para controlarnos, es un hecho incontestable, hasta el punto que puede afirmarse sin exageración que más del noventa por ciento del ordenamiento jurídico lo integran normas de Derecho administrativo. Basta con repasar el conocido Repertorio de Legislación Aranzadi para darse cuenta de la veracidad de este aserto. La creación de diecisiete Parlamentos de otras tantas Comunidades Autónomas y los poderes legislativos y reglamentarios de que éstas hacen uso frecuente, ha multiplicado nuestro objeto de estudio hasta extremos antes inimaginables.
En términos cuantitativos, no hay comparación posible pues, entre el material normativo de que debe dar cuenta, explicar e investigar el Derecho Administrativo en tan sólo cuatro cuatrimestres de la licenciatura, con el que corresponde a otras disciplinas jurídicas, como por ejemplo el Derecho civil, que dispone de ocho para los 1976 artículos del Código civil y algunas pocas leyes especiales (Ley Hipotecaria, de Arrendamientos, etc.) o con el Derecho penal cuyo Código lo integran 639 artículos y que dispone igualmente de dos cursos; y la comparación podría hacerse igualmente con ventaja para el Derecho administrativo con cualesquiera otras disciplinas de la carrera de Derecho.
Asimismo a resaltar que la mayor parte de las normas que hoy integran el Derecho de la Unión Europea (UE), por sus contenidos materiales y por sus técnicas de garantía, se encuentran dentro de nuestra disciplina porque modifican, sustituyen o complementan anteriores preceptos administrativos, lo que significa que la Administración de la UE, las normas que rigen las relaciones entre éstas y su personal –los llamados eurócratas– y, lo que es más importante, la mayor parte de los contenidos materiales de sus reglamentos y directivas sólo pueden investigarse y enseñarse desde los conceptos y las técnicas del Derecho administrativo.
Pues bien, a pesar de la complejidad y el creciente intervencionismo de las Administraciones públicas y su traducción normativa en términos cuantitativos antes inimaginables –y aun reconociendo que los preceptos constitucionales, penales, procesales, civiles o mercantiles exigen un conocimiento más profundo y un superior grado de atención que la generalidad de las normas administrativas– la desproporción en los planes de estudio entre las materias a explicar y el espacio o crédito académico, sigue siendo demasiado desfavorable al Derecho administrativo. Dicha desproporción se evidencia comparando nuestros obsoletos planes de estudio con los de otros países, como Francia, que ha estructurado la carrera de Derecho sobre dos cursos comunes y tres para cada una de las especialidades en Derecho público y privado, y en donde al Derecho administrativo –sin prejuicio de su estudio como asignatura básica o troncal en el primer ciclo– se le reserva la práctica totalidad del espacio o crédito de la especialidad en Derecho público.
En España, sin embargo, el plan de estudios de nuestra licenciatura permanece anclado en la situación del ordenamiento jurídico de la segunda mitad del siglo XIX, lo que explica que, como dijimos, se asigne al Derecho administrativo una importancia igual a la que se concede, por ejemplo, al Derecho constitucional o al Derecho penal, y la mitad de la que se asigna al Derecho Civil, entre otras posibles comparaciones.
Consecuencia directa de esa falta de espacio o crédito, ha sido el retraimiento de los estudios y enseñanzas del Derecho administrativo a unos cuantos capítulos que se integran en la denominada parte general. Incluso el estudio de esta parte se hace con abandono de importantes materias, como la organización y la función pública o el empleo público, que son, evidentemente, materias generales y a las que nosotros dedicamos atención especial. En todo caso, en las Facultades de Derecho se está instalando la peligrosa práctica de prescindir de la investigación y enseñanza de las importantísimas consideradas tradicionalmente como el Derecho administrativo especial (dominio público, aguas, minas, montes, carreteras, patrimonio histórico-artístico, seguridad ciudadana, sanidad, enseñanza, urbanismo, transporte, comunicaciones, deportes, cultura, comercio, industria, servicio exterior, intervencionismo económico, turismo, ecología y medio ambiente, defensa nacional, etc.), como si estas trascendentales facetas o dimensiones de nuestra vida cotidiana carecieran de la menor importancia para el Derecho.
La penuria de espacio del Derecho administrativo en el Plan de estudios se refleja en este programa, y en los que le seguirán, lo mismo que acontece en otras Facultades de Derecho. No obstante se ha intentado no descuidar las fundamentales materias de la organización administrativa y el empleo o función pública, y dedicar al dominio público, bienes públicos y Derecho urbanístico la atención que merecen. Pero, insistimos, no es posible responder aquí, ni exigir, como se debiera, a la atención que merecen otras importantísimas materias de la llamada parte especial y cuyo estudio requeriría ampliar los créditos de esta asignatura.
Las anteriores consideraciones deben entenderse sólo como una crítica al actual reparto de créditos entre las disciplinas o asignaturas responsabilizadas en dar cuenta del Derecho positivo que nuestros planes de estudio establecen, sin que suponga alinearse con aquellos que pretenden eliminar a radice de las Facultades de Derecho la fundamental dimensión humanística en la formación de los juristas a cargo del Derecho romano, la Historia o la Filosofía jurídicas. El problema del nuevo plan de estudios, como el de los anteriores, no era de recortes o facilidades para las titulaciones, sino de reestructuración entre las actuales asignaturas, que debía haber sido orientado a reforzar la formación jurídica en correspondencia con la mayor complejidad de la vida y el Derecho positivo de nuestro tiempo, sobre todo ante la imposición ex lege de un discutible, pero ya vigente, primer ciclo o diplomatura con efectos sobre las oposiciones a funcionarios (Cuerpo de Gestión, por ejemplo) y para el ejercicio profesional de algunas actividades (habilitados de clases pasivas, agentes de la propiedad inmobiliaria, etc.). Pero esa reestructuración no se ha producido de acuerdo con la realidad de un ordenamiento, caracterizado por un espectacular crecimiento de las normas administrativas internas y de origen internacional, y que nada tiene que ver con el ordenamiento vigente hace siglo y medio, cuando se regularon por primera vez los planes de la licenciatura de Derecho.
2.3. ¿El Derecho Administrativo, para qué?
Lo hasta aquí dicho debe complementarse con algunas observaciones sobre la utilidad profesional del estudio del Derecho administrativo, lo que de otra manera se suele designar como las “salidas profesionales”.
En primer lugar, el conocimiento del Derecho administrativo ofrece una vertiente profesional de creciente importancia en el ejercicio libre de la abogacía, tanto para el asesoramiento de la Administración y los particulares, con lo para la formulación de toda clase de recursos administrativos y contencioso-administrativos.
De otro lado, el conocimiento de las administraciones públicas y de su Derecho es cada vez más imprescindible para hacer un papel mínimamente decoroso en la vida política y constituye una exigencia inevitable, articulada a través de los programas de las oposiciones, para aspirar a una plaza de funcionario en cualquiera de los múltiples cuerpos que sirven a las Administraciones públicas que, como se estudiará en las lecciones de organización administrativa y empleo público, pueblan nuestro país.
En cualquier caso, y por encima de estas consideraciones utilitaristas, el estudio de esta asignatura, como el aprendizaje de cualquier rama del saber, debe constituir para el universitario cabal un motivo bastante por sí mismo, una pasión que encuentra en el puro conocimiento su satisfacción y justificación últimas, en la idea de que es cierto aquello de que nos resta por vivir tanto cuanto nos queda por conocer. Por ello, el deseo de los Profesores de Derecho administrativo, en cuyo nombre me honro en hablar, es que su estudio sirva a nuestros alumnos para ganarse dignamente la vida, pero también para engendrar en ellos una curiosidad apasionada por el conocimiento científico de las instituciones que nos gobiernan.
Sea como fuere, estas son nuestras opiniones, que –como acostumbramos a decir los juristas al final de los dictámenes – sometemos con gusto a cualesquiera otras mejor fundadas.
En todo caso y para posteriores modificaciones y precisiones de lo que aquí se contiene –que, insistimos, en ningún caso, modificarán lo substancial o variarán las condiciones generales de examen o del contenido del programa de la asignatura– nos remitimos al aula virtual, encareciendo a un adecuado y mesurado uso de ésta.
J. Ramón Parada Vázquez, Catedrático de Derecho Administrativo (revisado por Juan-Cruz Alli Turrillas y Rafael Gómez-Ferrer Rincón Profs. Titulares de Derecho administrativo)
