Fundamentalmente, lo que el alumno debe hacer es preparar los epígrafes del programa de la asignatura. Para ello cuenta esencialmente con la bibliografía básica y la legislación correspondiente. Asimismo, encontrará apoyo complementario en el curso Alf-UNED correspondiente a la asignatura.
Adicional y voluntariamente, el alumno podrá realizar una actividad de evaluación continua, que será tutorizada por el Profesor Tutor que le corresponda según la zona del territorio y los criterios de organización que establezca la UNED.
De conformidad con lo anterior, el reparto de las horas de trabajo del alumno debería ser el siguiente:
1.- Trabajo autónomo del estudiante con contenidos teóricos (75%). Especialmente el estudio personal de los contenidos para la preparación del examen final conforme al programa completo de la materia, con la bibliografía básica y la legislación vigente.
Complementariamente, las clases presenciales en los Centros asociados, la consulta de los materiales didácticos a través de los foros virtuales y recursos en ellos incluidos. El alumno deberá aprender a distribuir su tiempo de trabajo personal entre el estudio de la bibliografía, que es lo esencial, y los recursos complementarios apuntados.
2.- Realización de actividades prácticas bajo la supervisión y con evaluación por parte del Profesor Tutor que le corresponda y con las directrices que se establecerán en su momento y que aparecerán plasmadas en Alf-UNED (25%).
II.- RECOMENDACIONES METODOLÓGICAS PARA EL ESTUDIO.
Recogemos algunas consideraciones que, en su día, hiciera el profesor Parada:
1. La forma de estudio del Derecho administrativo
El estudio del Derecho administrativo requiere, en primer lugar, como en cualquier otra rama del saber, la adquisición de unos conocimientos básicos. Lo mismo que un idioma requiere el aprendizaje de un vocabulario, el Derecho no se conoce ni se entiende si, de alguna forma, no se memorizan unos cuantos conceptos. Para eso sirven los manuales o el directo entendimiento y aprendizaje de los códigos, lo que es conveniente hacer cuando la rama del Derecho en cuestión está codificada en términos de extraordinaria brevedad y concisión, como ocurre en Derecho civil o penal. Esa memorización racional es el camino y la técnica que han seguido, por ejemplo, los mejores profesionales del Derecho, como los Notarios o los Abogados del Estado, los Registradores de la Propiedad, etc. En todo caso, se recomienda aquí, al igual que es necesaria la lectura de los Códigos civil o penal o las leyes procesales en otras asignaturas, la consulta y entendimiento directo de las grandes leyes administrativas (procedimiento, expropiación forzosa, funcionarios, jurisdicción contencioso-administrativa, contratos del Estado, patrimonio, etc.).
Pero el estudio del Derecho y su ejercicio profesional requiere, además de un bagaje de conceptos básicos, inmediatamente disponibles en nuestra memoria, la aptitud para manejar una mínima biblioteca, sin la cual no es concebible un nivel respetable de conocimientos y buen hacer (como no se concibe la medicina sin una clínica, unos aparatos y unos libros de consulta), biblioteca que conviene se vaya formando a lo largo de la carrera adquiriendo diversos manuales o tratados por cada asignatura y la legislación y jurisprudencia necesaria. Un abogado sin experiencia en consultar libros y repertorios de legislación y jurisprudencia no es tal, por muy bien que crea haber aprendido unas unidades didácticas, un manual o unos códigos.
La necesidad de disponer de esta mínima biblioteca es aún más necesaria en Derecho administrativo, aunque sólo sea por ese aspecto cuantitativo y cambiante de la legislación administrativa al que antes nos hemos referido. Y es que en Derecho administrativo comienza a ser un problema saber con exactitud el Derecho vigente por la cada vez mayor superposición de instancias legislativas (Unión Europea, Estado, Comunidades Autónomas,) y los defectos y contradicciones que esa prolífica y motorizada legislación ocasionan. Ello obliga a resolver las cuestiones acudiendo más que en ninguna otra materia jurídica –lo que constituye una paradoja por ser el Derecho administrativo el Derecho cuantitativamente más positivizado– a los principios generales del Derecho, superando así las ocurrencias de tantos funcionarios con acceso a escribir en los cada vez más numerosos boletines oficiales.
En todo caso, la sobreabundancia de materiales legislativos, de doctrina y jurisprudencia impide esa actitud de sosegada reflexión y profundo comentario a que invitan los manejables, seguros y centenarios textos civiles o penales. Ante la inmensa, escurridiza e insegura legislación administrativa debe responderse, por el contrario, con una mayor rapidez y un juicio más arriesgado y solitario, sin la seguridad que presta el aval de una doctrina y jurisprudencia reiteradas. Por ello, a los que quieran dedicarse al Derecho administrativo como especialidad habría que decirles que la perspicacia para comprender las más variadas materias, la rapidez en el manejo de la legislación y la jurisprudencia y el coraje para resolver en situaciones de objetiva inseguridad jurídica, son condiciones precisas para andar de administrativista por la vida, advertencia al fin y a la postre parecida, salvata distancia, a la que se hacía a los aspirantes a oficial en las plazas montadas de los viejos Ejércitos:
“Si no tiene la mirada del águila, la velocidad del rayo y el corazón del león, desmonta y echa píe a tierra porque no eres digno de mandar el huracán de la Caballería”.
En definitiva, una disposición psicológica de mayor rapidez y serenidad ante la inseguridad, así como una biblioteca de mayores dimensiones, son condiciones necesarias para el estudio del Derecho administrativo y, desde luego, para su ejercicio profesional.
2. Técnicas de aprendizaje
“Olvido lo que oigo, recuerdo lo que veo y aprendo lo que hago”
(Proverbio)
Llegados a este punto, pudiera ser útil reflexionar sobre la metodología del estudio de la asignatura A algunos las reflexiones que siguen les parecerán sin duda innecesarias, pero a otros probablemente les resulten útiles las observaciones que al respecto suele hacer a sus alumnos el Profesor Prieto de Pedro:
A) El estudio ha de ser inicialmente más comprensivo que memorístico, debiendo tomar como unidades de trabajo las diferentes instituciones que se exponen en el programa (concepto, fuentes, actos, contratos, expropiación, etc.). Revolotear a salto de mata por el programa no es una estrategia para dominarlo. Las instituciones del Derecho administrativo son unidades teóricas –dotadas de fuerte coherencia interna y lógica propia que sólo se pueden aprehender en su globalidad y no de forma fragmentaria. Es decir, antes de pasar a otra materia hay que haber “machacado”, como se dice, en la jerga estudiantil, el conjunto de temas en los que se desarrolla la institución precedente.
B) Una propuesta de método concreto de trabajo en el estudio de cada institución debería contemplar las siguientes fases:
1. Lectura panorámica, que ha de reiterarse cuantas veces sea necesario. El objetivo metodológico debe ser básicamente el de captar la lógica global de la institución. El objetivo práctico, aislar todos los conceptos que se desarrollan en la misma e incluso trasladarlos a un cuaderno de trabajo.
2. Lectura focal. Aproximación analítica por temas a los elementos e ideas que sustentan los conceptos. La actividad práctica se ha de concretar en este momento en el subrayado
3. Fijación de las líneas de argumentación que hilvanan las ideas y conceptos de la institución. El resultado práctico será, en este caso, la realización de una síntesis o resumen escrito de los temas.
4. Realización de un esquema recordatorio que no es sino el esqueleto estructural del texto estudiado. Desaconsejamos el estudio de resúmenes, sobre todo si no los ha realizado quien haya leído y estudiado el tema correspondiente.
5. Y, por último, relectura panorámica. Es el momento del ajuste fino de las ideas aprendidas y de los matices.
3. La ladera fáctica
El Profesor Juan del Rosal, Catedrático de Derecho penal, frente a las pretensiones de quienes éramos sus alumnos en la Universidad de Valladolid para que comentase en clase los crímenes de actualidad –lo que era más divertido que sus genéricas y abstractas consideraciones sobre la teoría jurídica del delito– solía contestarnos, con su acento andaluz, que “pasara lo que pasase, muriera quien muriese, la Cátedra jamás descendería a la ladera fáctica de la asignatura”.
Aunque esa actitud de rechazo radical a los aspectos prácticos de la disciplina jurídica no sea de recibo, hay, sin embargo, bastante de verdad en la afirmación de que “no hay mejor práctica que una sólida formación teórica”. De la superioridad de esta sólida formación teórica hemos, pues, de partir pero reconociendo que, al fin y a la postre, la hora de la verdad llegará cuando la vida los arroje por la ladera “fáctica”. Pues bien, para preparar ese evento he aquí algunas recomendaciones sobre los casos prácticos y la manera de relacionarse con los Tribunales:
Sobre lo primero, no hay necesidad de que se adquieran libros sobre casos prácticos, que algunos hay, ni que los Profesores y Tutores pierdan el tiempo imaginándolos, porque casos prácticos se encuentran a carretadas, y además casos reales, en la jurisprudencia contencioso-administrativa. Los alumnos, por consiguiente, pueden completar su formación teórica con la búsqueda en jurisprudencia que publican las editoriales se series de sentencias sobre las instituciones de Derecho administrativo sentencias sobre aspectos concretos de las instituciones de Derecho (por ejemplo: el valor en venta de los bienes como criterio para la determinación del justiprecio expropiatorio; infracciones de procedimiento que determinan la nulidad de los actos administrativos, etc.).
En cuanto a la relación con los Tribunales, predomina la escritura escrita pues la oralidad está prácticamente proscrita en los procesos contencioso-administrativos, aunque se observa un cierto renacimiento de la misma con las reformas de la Ley de Enjuiciamiento Civil y del proceso contencioso-administrativo. En este punto pues, casi todo se reduce al aprendizaje de la correcta redacción de los diversos escritos con que los administrados y los recurrentes se relacionan con la Administración y los Tribunales (instancias, recursos administrativos, demandas, escritos de proposición y práctica de pruebas, conclusiones) lo que no tiene, mayores dificultades para quienes saben redactar con corrección. En todo caso, este tipo de ejercicios debe hacerse en las tutorías, de modo que cada alumno haya tenido la oportunidad de redactar por sí mismo los diversos escritos que se producen en vía administrativa y contencioso- administrativa, desde una simple instancia hasta un escrito de conclusiones.
4. Enseñanza a distancia y enseñanza libre
Refiere el Profesor Villar Palasí, Catedrático de Derecho administrativo y titular del Ministerio de Educación cuando se aprobó el Decreto de 18 de agosto de 1972, por el que se creó la Universidad Nacional de Educación a Distancia, que en el proyecto original la denominación prevista era la de “Universidad libre”, porque se pretendía se recogiesen en ella los alumnos libres de todas las universidades, en las que se suprimía esta modalidad, y refiere también que dicha denominación fue rechazada por el Presidente del Gobierno Carrero Blanco por considerarla políticamente excitante.
Para muchos esa equiparación entre la Universidad a Distancia y enseñanza libre es vista como una degradación o una enseñanza de menor categoría, y lo podría ser si como primera condición el nivel de enseñanza en las Universidades presenciales efectivamente justificase la asistencia regular de los alumnos a sus clases.
Pero desgraciadamente no es ahora así, ni lo ha sido nunca. Añejas disposiciones recogidas en la Novísima Recopilación ponen en evidencia que en la Universidades españolas de los siglos XVII y XVIII (Salamanca Valladolid, Alcalá) los alumnos prescindían de las clases, sin duda porque el aprendizaje poco tenía que ver con la asistencia a las aulas, hasta el punto que para forzar a ésta se inventaron unos certificados de asistencia que condicionaban el derecho a examinarse: “sin esta asistencia no se dará a nadie cédula de curso, ni ganará matrícula, ni gozará de fuero, ni podrá obtener grado alguno de la Universidad” (Ley VIII, Título VII, Libro VIII).
Contra esa “tiranía” académica y en nombre de las más genuina de las libertades –que conlleva también el derecho a ilustrarse por cuenta propia y a que ese aprendizaje sea reconocido por el Estado, dado que se ha reservado el monopolio de las titulaciones– los liberales del siglo XIX reaccionaron distinguiendo perfectamente entre la prestación educativa, que se facilita en los centros de enseñanza públicos y que los ciudadanos pueden coger o rechazar –como pueden aceptar o rechazar la asistencia sanitaria o el transporte públicos–, y el derecho de éstos a aprender por su cuenta y a ser simplemente examinados, obteniendo los correspondientes títulos facultativos cuyo monopolio de expedición se reserva el Estado.
Nace así, sobre el irreductible derecho a ser examinado, la enseñanza y los alumnos libres como una de las peculiaridades de sistema educativo español que, entre otras características, ofrecía la de ser intrínsecamente incompatible con las actuales limitaciones de ingreso en las Universidades (numerus clausus), la limitación del número de convocatorias o con la regla del curso por curso. Y nace justamente sobre la creencia de que los alumnos pueden aprender por sí mismos sin que sea siempre necesaria la palmeta del maestro oficial, surgiendo así la enseñanza libre, precisamente al servicio de los mejores y mejor dotados ciudadanos y no como una enseñanza rebajada o de segundo orden pues, como proclamaba Ruiz Zorrilla en la Exposición de Motivos del Decreto de 21 de octubre de 1868: “el Estado se encarga de enseñar a los que prefieren las lecciones de sus maestros; pero no hace obligatoria la asistencia de los alumnos a las clases ni pone obstáculos a la enseñanza de los particulares. Lejos de eso, abre las puertas de los establecimientos públicos a los que, teniendo ciertas condiciones, quieren hacer una prueba de sus fuerzas, dar a conocer sus aptitudes y contribuir a la propagación de los conocimientos útiles”. Por ello, se reconoce a los discípulos de los profesores particulares, el derecho de obtener los títulos y grados de las instituciones oficiales, siempre que se sometan “a los mismos exámenes que sufren los que asisten a las lecciones públicas”. Asimismo, se proclama que la libertad de enseñanza exige también que la duración de los estudios no sea igual para capacidades desiguales, pues “el Estado no tiene derecho para compeler a un joven, rápido en sus concepciones, seguro en sus juicios y perseverante en el trabajo, a seguir el paso perezoso del que es tan tardo en concebir, como ligero en juzgar y no siente amor a la investigación de la verdad (...). Estudie cada cual según su capacidad el número de asignaturas que sea proporcional a sus fuerzas, y mientras uno concluirá sus estudios en pocos años, sufrirá otro las consecuencias de su desaplicación o del desconocimiento de su falta de capacidad”.
De acuerdo con ello, el articulado del Decreto revolucionario de 1868 establecerá que la “enseñanza es libre en todos sus grados y cualquiera que sea su clase” (art.5); La inscripción en la matrícula de los establecimientos públicos no es obligatoria más que para los alumnos que quieran recibir la enseñanza en ellos. No tendrán, sin embargo, obligación de asistir a las lecciones del establecimiento para ser admitidos a examen de las asignaturas en que se hubiesen matriculado” (art. 7); “para obtener los grados académicos no se necesitará estudiar un número determinado de años, sino las asignaturas que fijen las Leyes, sufriendo el alumno un examen riguroso sobre cada una y el general que corresponda” (art.11).
Como esos viejos liberales progresistas, también creemos aquí, aún con todas sus evidentes limitaciones , en la superioridad pedagógica de la UNED, heredera de la antigua enseñanza libre, sobre las Universidades presenciales, ya que en ésta se ha dado la espalda a lo único que justificaba la asistencia a las aulas: el oír de cuando en cuando una clase realmente magistral. Si las lecciones magistrales ya no se dan porque la más reciente política educativa se ha empeñado en banalizar la docencia, que ha rebajado los niveles de exigencia para el acceso a las cátedras, y si las lecciones magistrales ya no son posibles en un contexto de masificación profesoral, la enseñanza a distancia ofrece la ventaja de no defraudar ni hacer perder el tiempo en desplazamientos y asistencias diarias a unas clases que, en la mayor parte de los casos, y salvo honrosas excepciones, no son más que una repetición de un texto que los alumnos tienen a la vista. A fin de cuentas, el nivel de enseñanza superior en España no depende en absoluto de la asistencia a las aulas, sino de la mayor o menor calidad de los textos o materiales didácticos que los alumnos trabajan para preparar sus exámenes y el nivel exigido en éstos, que determina el grado de esfuerzo y dedicación del alumnado.
Por otro lado, las tutorías de la UNED y las convivencias ofrecen con gran ahorro de tiempo (que en su mayor parte debe estar disponible para el estudio personal) y sin fraude en la calidad de la enseñanza prometida (presuntamente excelsa y magistral en todas las Universidades presenciales), la imprescindible asistencia teórico-práctica y el calor y compañía necesarios para conjurar el desánimo que la soledad inevitablemente proyecta sobre cualquier humana actividad.
Además de la ventaja de disponer de dos niveles de profesorado que complementan el nivel teórico y el práctico –el universitario tradicional y el de los profesores tutores, que se reclutan, entre buenos profesionales–, la, UNED contabiliza a su favor el tener entre sus alumnos un porcentaje muy elevado de personas que trabajan y, por consiguiente, dotadas del superior nivel de preparación y de responsabilidad que esa circunstancia, normalmente conlleva.
En todo caso, ese perfil laboral de nuestro alumnado y la circunstancia de ser la Universidad a Distancia la heredera de la tradición de la enseñanza libre obligan, y obligan jurídicamente, a no entender las reglas del numerus clausus y de la limitación de convocatorias de forma mimética a las restantes Universidades, restringiendo apriorísticamente las admisiones o expulsando a los que por los motivos que fuesen no tienen fortuna en los exámenes. Estas reglas no tienen en Derecho más justificación que las limitaciones asistenciales del servicio público, limitaciones que en nuestra Universidad sólo estarían justificadas si se probase que nuestra capacidad examinadora no es posible a partir de determinado número de alumnos, lo que está muy lejos de acreditarse.
En definitiva, el término “a distancia” que califica a nuestra Universidad debe interpretarse, a nuestro juicio, no como alejamiento, sino como libertad, pues su singularidad –y por ende su prestigio– no radica en reproducir miméticamente el modelo de las desprestigiadas Universidades presenciales, sino en subrayar su carácter de institución flexible y abierta sobre todo a los que, además de trabajar para ganarse la vida, están sobrados de ingenio y ansia de saber.
