Discurso del Profesor Enrique Fuentes Quintana

Con motivo de su investidura como Doctor Honoris Causa en Ciencias Económicas por la UNED

¿Por qué se produjo el cambio radical, que suponía el abandono de una política económica, orientada a la contemplación del mercado interno, hasta el límite del cierre de ese mercado con múltiples medidas intervencionistas, y la implantación de una política de apertura y liberalización interna y exterior de la economía? Creo que pueden encontrarse tres motivos distintos, aunque coincidentes, con el resultado histórico que realmente ocurrió:

Primero: La creación de los estudios universitarios de Economía. No es posible explicar las medidas y el cambio de política económica de 1959 sin ese decisivo apoyo. La mayor parte  de  las  promociones  salidas de las Facultades de Economía encontramos en las oposiciones a los cuerpos especiales de la Administración Pública -en los que ya servían muchos de nuestros profesores la oportunidad para ejercer nuestra nueva profesión de economistas. Tres centros, que fueron protagonistas del cambio de política económica de 1959 -el Banco de España, el Ministerio de Hacienda y el Ministerio de Comercio- contaron en puestos destacados con economistas salidos de la Facultad. Esa política dominante exigía recitar diariamente un credo intervencionista, plagado de arbitrismos, que habían convertido en dogmas intocables una suma de burdos errores: la subordinación I plena de la economía a la política; el servicio a la autarquía primero y a la sustitución de importaciones después, favorecido todo por una ortopedia múltiple de intervenciones discrecionales (sobre precios, salarios, intereses, tipos de cambio) y la práctica de un proteccionismo generalizado, guiado por la conversación garantizada de todo el tejido empresarial existente, que impulsaba a una política de dinero barato y facilidades presupuestarias, y para conseguirlo, ayudas que favorecían una inflación continuada.)

Ese cuadro de medidas integraba el armazón fundamental de la política económica dominante, en la larga fase que va del fin de la guerra civil hasta 1959, y que se había ganado merecidamente la más adversa calificación técnica. Como ha afirmado uno de los protagonistas del cambio de aquella política económica, Navarro Rubio, "España era un país desastrosamente administrado"(1), creencia en la que conveníamos los economistas de dentro que habíamos comenzado a servir en la Administración. La aceptación de esa política hacía literalmente imposible el ejercicio responsable de la profesión de economista, porque se oponía frontalmente a cualquier principio racional en la administración de recursos.

Articular una crítica a la política discrecional de sustitución de importaciones, y proponer una alternativa, constituyó, sin duda, la aportación de los economistas que dio su base argumental y su fuerza dialéctica a las medidas del llamado Plan de Estabilización de 1959. Esa crítica de los economistas a la política de intervención, que terminaría aceptándose a mediados de 1959, fue un proceso largo que vino a probarnos, a quienes ejercíamos la profesión, dos evidencias, no por bien sabidas menos importantes: el riesgo del ejercicio de la profesión de economista y la necesidad de tener un órgano de expresión de nuestras ideas y opiniones.

Se ha dicho muchas veces que, así como la realidad supera al arte, la historia suele a veces superar a la imaginación. Y uno de esos casos de superación sorprendente habría de registrarse en febrero de 1957. La crítica situación de la economía española, y el profundo convencimiento de que algo tenía que ver con ella la mala administración, impuesta por la política económica que el Profesor Torres había denunciado años atrás, llevaron, al entonces Secretario General Técnico de la Presidencia del Gobierno, a solicitar del Profesor Torres Martínez un dictamen sobre cómo organizar la coordinación de la política económica. El Profesor Torres elaboró tres documentos: un informe sobre la coordinación y planificación en Holanda, una nota sobre su posible adaptación a España, y un anteproyecto de Decreto-Ley creando el órgano correspondiente en España con carácter de Subsecretaría.

La crisis gubernamental de 1957 supuso la entrada en escena de los economistas en cuatro puestos clave de responsabilidad política: Alberto Ullastres, como Ministro de Comercio; Juan Sarda, al frente del Servicio de Estudios del Banco de España; Manuel Várela, en la Secretaria General Técnica del Ministerio de Comercio; y Juan Antonio Ortiz Gracia, en la Secretaría General Técnica del Ministerio de Hacienda. En torno a esos tres centros se articularon equipos de economistas que venían trabajando en la Administración Pública, y cuyas iniciativas terminaría por plasmar en el Plan Nacional de Estabilización Económica de 1959. A Información Comercial Española le corresponde el papel de difundir los criterios de la nueva política económica, incorporando a su redacción las aportaciones de los economistas de dentro y fuera de la Administración. Guardo de ese tiempo al frente de ICE un grato recuerdo personal y, aunque quizás supervalore su importancia, creo que su presencia, con la generosa entrega de sus colaboradores, sirvió para crear ese clima social, que los economistas siempre necesitan, para favorecer la realización de un cambio tan importante como el que en 1959 se dio en la política económica española.

El segundo, y fundamental motivo del cambio en la política económica de 1959, lo dio la propia marcha de la economía española. La defensa de los economistas, de una política distinta de la aplicada, contó con la oportunidad que le concedía el agotamiento del modelo -si es que así podía calificársele del desarrollo económico, seguido por el país entre 1940 y 1959. Como antes se ha reiterado, ese modelo estaba inspirado por el principio elemental de reservar el mercado interno a la actividad productiva nacional, y practicar una rígida política de sustitución de importaciones. Las consecuencias de una aplicación continuada de esa política se reflejaban en tres fuentes:

  - La crisis permanente y creciente de la balanza de pagos, que imponía estrangulamientos constantes al crecimiento de la producción interior.
  - El crecimiento constante de los costes de producción.
  - La multiplicación de actividades sustitutivas de importaciones hacía que la estructura productiva estuviese basada en pequeñas e ineficientes unidades, incapaces de afrontar el contraste con el mercado exterior, carentes de toda especialización, mal y hasta pintorescamente equipadas

El obstáculo decisivo lo planteó, con su dialéctica contundente, la balanza de pagos en crisis permanente desde 1957, pero especialmente agudizada al llegar el mes de julio  de 1959. Joan Sarda ha calificado la situación como de "virtual suspensión de pagos por parte del IEME  (Instituto Español de Moneda Extranjera), ya que éste no podía ceder í divisas ni para las importaciones más indispensables".

Tercero, y decisivo motivo del cambio de política económica, fue el ingreso de España en los organismos internacionales. La política de sustitución de importaciones, y la plena subordinación a esa política del comercio exterior, estuvo favorecida por el aislamiento de España frente al resto del mundo, en el largo periodo que va de 1940 a 1953, año en el que el Estado español firma los pactos de Madrid con el gobierno de los Estados Unidos.

El cambio iniciado a partir de 1957 iba a tener continuidad con la aproximación a la OECE, creándose, el 4 de marzo de 1955, una delegación permanente de España. Por otra parte, estaban pendientes las gestiones para que España entrara en las instituciones de Bretton Woods: FMI y Banco Mundial. El ingreso en esas tres instituciones -la OECE, el FMI y el Banco Mundial- iba a ofrecer una oportunidad singular, para que las ideas de la nueva política económica del desarrollo hacia afuera se impusieran a las viejas ideas de la sustitución de importaciones. Esa oportunidad fue muy bien apreciada por Alberto Ullastres, e impulsada e interpretada con gran habilidad por Manuel Várela. Ullastres confesó pública e indiscretamente en una ocasión que "la estabilización hay que hacerla en España desde el extranjero".

No puede negarse la existencia de fuerzas contrarias a] esos motivos, o causas favorecedoras del cambio que se han expuesto. Así, es evidente que, si la incorporación de economistas salidos de la Facultad a puestos directivos de la Administración y política españolas, facilitaba la penetración de planteamientos racionales favorables a la estabilización-liberalización, no es menos cierto que seguían existiendo quienes defendían con tenacidad la vieja política, como iba a probar con toda claridad el largo proceso de su maduración en 1957-59.

El cambio de esa decoración política desesperante vino a facilitarlo curiosamente una decisión exterior: la convertibilidad de distintas divisas europeas en los días finales de 1957. La convertibilidad llegó a ser, para cuantos tratábamos de impulsar una nueva política económica, un término mágico con el que intentamos mostrar las graves consecuencias que, para España, se seguirían de quedarnos aislados del  exterior, en un mundo que intensificaba rápidamente sus interdependencias. Aprovechando la oportunidad brindada por la convertibilidad, los economistas que trabajábamos en la Administración intentamos un nuevo lanzamiento de la operación de estabilización-liberalización de la economía española, que tenía que basarse en un estrecho entendimiento entre los Ministerios de Hacienda y de Comercio, regidos por dos personalidades muy distintas, a las que resultaba muy difícil poner de acuerdo.

Pese a esas dificultades, lo intentamos. Creímos urgente convocar una reunión en los días finales del año 1958. Reunión que fue difícil de montar, pues los titulares de los Ministerios no se encontraban en Madrid y resultaban ilocalizables. Ahorro anécdotas irrelevantes y chismes episódicos de aquellos días. Por fin, se logró convocar esa reunión, que se celebró en el Salón Carlos III del Ministerio de Hacienda. Recuerdo que en ella presenté un informe sobre el contenido y las consecuencias de la convertibilidad. Informe que resumía el más detallado que se había preparado para iniciar la nueva etapa de ICE, que trataba de convertirse en el órgano de expresión de la nueva política económica. Se acordó la consulta a un conjunto de instituciones en torno a los tres grandes objetivos de la economía española: estabilización, liberalización e integración económicas. Se aprobó un cuestionario en torno a esos grandes temas, eligiéndose las instituciones a las que se enviaría. Es bien sabido que la respuesta a ese cuestionario fue plenamente favorable a la nueva política, pues todas las instituciones consultadas aceptaron las grandes líneas de la nueva política económica, con las excepciones, anticipadamente previstas, del INI y del Consejo de Economía Nacional.

Las ideas económicas con las que debía construirse el Plan de Estabilización de 1959 eran fundamentalmente cuatro:
El restablecimiento de la disciplina financiera, merced a una política presupuestaria y monetaria de signo estabilizador.
La fijación de un tipo de cambio único y realista para la peseta.
La liberalización y globalización del comercio exterior.
Acabar con la economía recomendada, entregada al poder discrecional del Gobierno y a la drogadicción de las subvenciones, las intervenciones y las concesiones para restablecer una economía mixta, basada en la flexibilidad y disciplina del mercado.

Esos cuatro principios chocaban frontalmente con los criterios que daban su contenido a la propia política económica contemporánea española, que había hecho de la reserva del mercado interno para la producción nacional su objetivo! prioritario y constante. Esa política de desarrollo hacia adentro había creado unos intereses económicos empresariales; cuya suerte se decidía por la continuidad de la protección. El empresario en ese sistema económico peculiar tenía que ser mitad organizador/innovador de su empresa, mitad burócrata. Esto es, relacionado con, e influyente en las decisiones de la Administración en cuyas manos estaba una buena parte de la suerte de su cuenta final de resultados. El corporativismo español, que florece en la Dictadura, cambia de nombre y continúa en la República, e informa el contenido y la organización del sindicalismo vertical de la era de Franco, no es sino la forma a través de la cual se plasma esa mezcla de empresa y burocracia administrativa requerida en España para lograr el éxito económico.

Y es obvio que esos intereses estaban asociados a la vieja política, dándole cobijo y arraigo social. ¿Por qué esa vieja política con tan fuerte arraigo capituló ante las ideas opuestas del Plan de Estabilización? No creo que haya otra respuesta para esta pregunta que alegar un sentido de supervivencia.

La situación de práctica suspensión de pagos, a la que había llegado la economía en junio de 1959, carecía de remedio eficiente interno y reclamaba sacrificios imposibles de pedir al país para continuar en la vieja política. Buscar el desarrollo económico en el mercado interno, aislando a España más del exterior, chocaba contra el deseo de los españoles de abrirse al mundo y agravaba más aún el sofocante ambiente de soledad internacional en el que no deseaba vivirse por la mayoría de la población. La alternativa al Plan de Estabilización -si es que existía- era demasiado costosa para elegirla.

Sobre los peligros de la liberalización exterior insistieron los intereses de la producción interna, que siempre articuló y representó el Ministerio de Industria, y fue esa repugnancia de la vieja política a devaluar y liberalizar la que detuvo la decisión, hasta que la balanza de pagos la hizo inevitable.

Si cabe afirmar que existió un día D para la operación estabilizadora -lo que es dudoso- quizás cabría elegir la fecha del 26 de junio de 1959, en que Franco recibía a Per Jacobson, y éste le convencía, con más facilidad de la esperada, para fijar la paridad de la peseta con relación al dólar a 60 pesetas/dólar, un tipo de cambio único y realista que permitía afrontar con garantías la liberalización del comercio exterior.

El cambio de coyuntura producido en el 59 por las medidas pre-estabilizadoras, hizo que, al sumarse las decisiones del Plan, se acumulara un efecto depresivo importante, que se manifestó desde el segundo semestre de 1959 al segundo semestre de 1960. Síntomas del coste de esa restricción fueron: a) la caída por ingreso en horas extraordinarias (afectó a 500.000 trabajadores en un 23 por ciento de sus ingresos, según el Banco de España); b) el aumento del paro (con cifras que hoy nos parecen muy bajas, pero que suponían su duplicación en aquella fecha); c) consecuencia de los efectos anteriores, una caída en el consumo privado, en particular de bienes de consumo duradero; y d) el cambio en la formación bruta de capital (construcción, existencias fundamentalmente y, no tanto, en capital fijo).

La suma de todos esos efectos se contraponía con la recuperación espectacular del sector exterior, que obtuvo todas las ventajas del nuevo tipo de cambio y la liberalización, al hacerse además en tiempo oportuno y contarse con el activo de una buena cosecha. Todo ello llevó a un superávit de la balanza de pagos en 1959. La economía abandona en elsegundo semestre de 1960 la recesión y se inicia un intenso crecimiento por el que se había apostado.

Fue esa decisión, y la aceptación del coste social para asegurar el éxito del Programa de Estabilización, los que confieren el carácter de política sorprendente, distinta del corporativismo que había constituido una constante histórica para inspirar las medidas económicas en España.

Era de esperar, y de temer, que las ideas e intereses de la vieja política, humillados y rendidos por la situación de quiebra exterior de 1959 que forzó su voluntad para aceptar las medidas salvadoras del Plan de Estabilización, resurgieran en cuanto la economía recuperase vigor y solvencia frente al exterior. Es instructivo repasar la colección de ICE, para comprobar los ataques sucesivos a la nueva política económica, en lo que tenía de más innovadora, la definición de un sistema de economía de mercado por el proceso de liberalización.

El primer asalto lo dará el Arancel de 1960. Arancel que, si debe atribuirse a sus autores, debería calificarse como Arancel Pérez Bricio-Ullastres. Un Arancel que sustituía al protector Arancel Cambó de 1922, pero sin alterar un ápice el carácter ultraprotector que el mismo tenía.

El segundo asalto de la vieja política se dio en el frente de la liberalización exterior, a la que se calificaba de ingenua y y excesiva.

El tercer ataque a la nueva política económica fue el más grave, y consistió en paralizar el desarrollo de las medidas que debían definir un sistema de economía de mercado.

Agregúese que el mercado de trabajo y la superestructura de la Seguridad Social agravarían su comportamiento con el que han llegado, con costes cuya importancia resulta difícil de exagerar, hasta la gran crisis de 1973. El sistema financiero recibió la reforma de 1962, en la que no se definía una política monetaria activa que controlase la cantidad de dinero, ni se liberalizaba el sistema financiero, sino que éste se sometía a una mayor intervención, que gráficamente ha calificado Raimundo Poveda como despotismo ilustrado financiero, que se manifiesta a través de una multiplicación de coeficientes de inversión y el ejercicio de un poder discrecional, que interpreta la Junta de Inversiones decisora, en última instancia, del disfrute de privilegios financieros, que caracterizan a la economía recomendada de los planes de desarrollo.

La aproximación a una economía de mercado debía suponer también la eliminación de las trabas y obstáculos, que dificultaban la creación de nuevas industrias y la ampliación de las existentes, una reforma que despertó una oposición radical del Ministro de Industria, expresiva de su oposición a la lógica económica a la que servía el Plan de Estabilización de 1959.

En estas tres áreas -flexibilización del mercado de trabajo, modernización del sistema financiero y flexibilización de la legislación industrial- nada pudo hacerse por quienes defendimos la corriente liberalizadora, por más que se denunciaran desde las páginas de ICE, al repasar anualmente la situación de la economía con la manifestación, una y otra vez, de las medidas pendientes.

El Plan de Estabilización de 1959 constituye, pues, una buena oportunidad para recordar que la definición y defensa de un sistema de economía de mercado sigue siendo una exigencia que debe atender prioritariamente la economía española. Una tarea pendiente, sin cuya realización no lograremos mejorar la administración de los recursos escasos de la sociedad española.

Esas convicciones se expresaban en el informe al Consejo de Ministros realizado por los Ministros de Hacienda y de Comercio, tras las reuniones del FMI y del Banco Mundial celebradas en Nueva Delhi, al subrayar la urgente necesidad de "adoptar una serie de medidas internas de saneamiento y sacrificio económico".

La parte más laboriosa y problemática de esas medidas consistía en abandonar el comercio bilateral, liberalizar, con arreglo a nuestras posibilidades, el comercio exterior y fijar un tipo de cambio realista de la peseta, pues la unificación de cambios realizada en abril de 1957 apenas duró un mes, resucitando después los tipos de cambio múltiples.

Todo esto es historia ya, pero nos sirve el repasarlo para tener claro que, sin el esfuerzo de los técnicos y la valentía de los políticos para afrontar intereses creados, es imposible hacer en economía nada que valga la pena. Eso sucedió en 1959 y también está presente en 2007.

Madrid, enero 2007

(1) Vid. Navarro Rubio, M.: "La batalla de la estabilización", trabajo publicado en I Anales de la Real Academia de Ciencias Morales y Políticas, 1976, pág. 177.