Discurso del profesor Victorio Valle Sánchez

Con motivo de su investidura como Doctor Honoris Causa en Ciencias Económicas y Empresariales

LA POLÍTICA PRESUPUESTARIA ESPAÑOLA EN TIEMPO DE CRISIS

Objetivamente repaso mi currículum y veo muchas clases y conferencias, lo que me hace recordar con angustia la aguda frase de Chesterton: “he dado más de 6.000 conferencias a personas que no me han hecho ningún daño”; veo también un panorama investigador siempre deficitario respecto a lo que pudo haber sido y no fue, y veo una vida plagada más de ejercicios de buena voluntad que de méritos cuantificables, pese al esfuerzo, que nunca agradeceré bastante, de mi amigo y compañero de tantas tareas, Fernando Pampillón, por exhumar lo que él considera mis éxitos y aportaciones científicas y humanas.

Pienso, en definitiva, que el doctorado que hoy me otorga esta Universidad, es más por causa de amistad (amicitiae causa) que por causa de honor (honoris causa). Seguramente mis compañeros han seguido fielmente la máxima de Leonardo da Vinci “al amigo hay que reprenderle en secreto y alabarlo en público”.

Como quiera que sea, a todos, de corazón, muchas gracias.
He decidido que mi discurso en este solemne acto se ocupe con la necesaria brevedad de “La Política Presupuestaria Española, en tiempos de crisis”. Sobre Política Presupuestaria porque es el área a la que más tiempo he dedicado. Con el estrambote – propio de una serie  televisiva – de “en tiempos de crisis” pretendo una referencia temporal al desgraciado periodo que vivimos desde hace cinco años. Un periodo que los economistas como colectivo, no supimos prever y sobre cuya solución tenemos abierto un amplio debate.

Diría adicionalmente que existe otra razón íntima para ocuparme de este tema y es la de ofrecer algunas reflexiones nacidas de la curiosidad por saber qué hubiera dicho el primer Decano de nuestra Facultad, mi maestro, el Profesor Enrique Fuentes Quintana, ante la grave crisis iniciada poco después de que su marcha dejara un gran hueco en el pensamiento económico español. En esto último, al menos, estarán de acuerdo sus discípulos que han tenido la gentileza de acompañarme hoy, aunque es probable que lo estén menos en las conclusiones de mi análisis.

Reflexiones y análisis arriesgados porque pueden conducir a descubrir mediterráneos ya ampliamente surcados sin éxito, y costosos porque terminan siendo obsesivos – Como afirma Rosa Regás “no hay más inspiración que la obsesión” – y restando en mayor medida de lo deseable, presencia, más mental que física, a las relaciones familiares que siempre son las más sacrificadas.

La crisis económica en España: un breve bosquejo de sus causas y evolución (1)

El origen de la crisis que atraviesa la economía española desde 2008 se encuentra en el desequilibrado modelo de crecimiento sobre el que se sustentó la larga etapa de expansión iniciada a mediados de los años 90. La adopción del euro supuso desde su inicio la aplicación de una política monetaria única cuya orientación era excesivamente expansiva para las condiciones de nuestra demanda. Esta circunstancia dio origen a un ascenso vertiginoso del endeudamiento y a la generación de una burbuja inmobiliaria, que se intensificaron a partir de 2003, cuando los tipos de interés reales se volvieron negativos. Además, la completa eliminación del riesgo de tipo de cambio animó a los inversores extranjeros a proporcionar a la economía española toda la financiación que esta solicitaba. El ahorro exterior se canalizaba a través de las entidades de crédito nacionales, que se endeudaban en los mercados exteriores para luego dirigir los recursos obtenidos hacia el mercado interno.

La abundancia de crédito impulsó un crecimiento económico sin precedentes. El PIB creció a una tasa media acumulativa anual del 3,7 por cien entre 1996 y 2007, mientras que el empleo aumentó un 61 por cien en el conjunto de ese periodo, lo que supuso una generación de 7,7 millones de puestos de trabajo. En el caso de la construcción, el incremento del empleo fue del 132 por cien. La tasa de paro se redujo desde el 20,3 por cien hasta el 8,3 por cien, y el PIB per capita español pasó de representar el 79 por cien de la media de la UE-15 a un 94 por cien. Pero también se generaron enormes desequilibrios.

El primero de ellos, el elevado endeudamiento de familias y empresas. En el caso de las primeras, este pasó de un 33 por cien del PIB a mediados de los 90 a un 83 por cien en 2007. En el caso de las empresas no financieras, la tasa de endeudamiento se elevó desde un 45 por cien a un 131 por cien en el mismo periodo. Y finalmente, las entidades financieras aumentaron su deuda desde un 9 por cien a un 93 por cien. La deuda del conjunto de la economía frente al exterior ascendió al final de 2007 al 148 por cien del PIB.

El crédito impulsó, asimismo, el gasto interno hasta un nivel insostenible, muy superior al valor de nuestra producción, lo que se reflejó en un asombroso ascenso del déficit de balanza de pagos por cuenta corriente hasta el 10 por cien del PIB. Sobre dicho gasto se sustentó el segundo de los desequilibrios: el exceso de capacidad productiva, no solo en el sector de la construcción, donde este desequilibrio se hizo más evidente, sino en todos los sectores productivos. Cuando el flujo de crédito se frenó, a raíz de la crisis financiera mundial desatada en el verano de 2007 por las hipotecas subprime, la demanda se derrumbó, y con ella, la actividad económica y el empleo que se apoyaban sobre esta, como si fuera un castillo de naipes. Así, entre 2007 y 2011 el empleo se redujo en un 11 por cien, lo que supuso la pérdida de 2,2 millones de puestos de trabajo -en la construcción, la caída del empleo fue en ese periodo del 50 por cien- y la tasa de desempleo se disparó hasta el 23 por cien al final de 2011.

Ligado al anterior, el tercer desequilibrio ha consistido en la acumulación de un inmenso stock de viviendas sin vender, que diferentes estimaciones situaban al inicio de la crisis entre 800.000 y un millón. Durante los años transcurridos desde entonces, además, dicho stock no se ha reducido, incluso podría haber aumentado, puesto que el ritmo de finalización de viviendas ya iniciadas ha sido superior al de las ventas.

El cuarto desequilibrio fue la pérdida de competitividad en costes derivada del crecimiento continuo de los salarios por encima de la productividad de la economía, algo que podía sostenerse mientras el crecimiento económico procediera de sectores no sometidos a competencia externa, es decir, construcción y servicios –el papel de la industria fue irrelevante-. Esto dio lugar a que los costes laborales unitarios en España crecieran un 23 por cien más que en la media de la zona euro.

Desde el inicio de la crisis, la fuerte destrucción de empleo ha dado lugar a una notable recuperación de la productividad que, unido a la contención de los incrementos salariales a partir de 2010, ha hecho posible la recuperación de en torno a una tercera parte de esa competitividad en costes perdida durante los años de crecimiento.

El quinto desequilibrio fue una acumulación excesiva, por parte de las entidades financieras, de riesgos en el sector inmobiliario. Al hundirse dicho sector y pincharse la burbuja de precios, las entidades de crédito se encontraron con un volumen inmenso de préstamos incobrables en sus balances, garantizados por unos activos inmobiliarios que no dejaban de depreciarse, y, además, con una abultada deuda frente al exterior. Es decir, con los elementos característicos de una crisis financiera clásica.

El sexto y último de los desequilibrios se encuentra en el origen del problema del déficit público que se generó con el estallido de la crisis. Durante los años de bonanza, las Administraciones Públicas disfrutaron de una abundancia de ingresos fiscales sin precedentes, que hizo posible una reducción intensa del déficit de las cuentas públicas, desde un 7,2 por cien del PIB en 1995 hasta un saldo superavitario entre 2005 y 2007 que alcanzó el máximo en 2006, con un 2,4 por cien del PIB. La tasa de deuda pública en relación al PIB experimentó un extraordinario descenso desde un 67,4 por cien en 1996 hasta un 36,3 por cien en 2007, muy por debajo del 66 por cien de media en la zona euro, y uno de los porcentajes más bajos de entre las economías desarrolladas.

Pero una parte muy importante de dichos ingresos fiscales eran tan insostenibles como la actividad económica y el empleo sobre los que se sustentaban. Al volatilizarse esa actividad económica y ese empleo, también lo hicieron esos ingresos fiscales. El problema es que con ellos, pese a la reducción operada en el déficit y la deuda públicos, se había financiado a lo largo de los años un crecimiento del gasto público de carácter permanente. Dicho exceso de gasto por encima de su nivel sostenible a largo plazo se convirtió, en consecuencia, en déficit estructural cuando la crisis explotó.

Evidentemente, de haber mantenido una moneda propia, los desequilibrios nunca habrían alcanzado una magnitud tan desproporcionada, puesto que en cuanto el déficit por cuenta corriente hubiera comenzado a ofrecer síntomas de descontrol – mucho antes de llegar a un déficit del 10 por cien del PIB - se habría producido una devaluación que habría frenado los flujos de entrada de capitales, dando lugar a una recesión convencional, en la que se habrían corregido dichos desequilibrios, mucho más modestos, poniendo el contador otra vez a cero (así funciona el ciclo económico en economías como la española).

Debemos recordar que el tipo de cambio es una variable básica para el equilibrio de cualquier economía. Durante muchos años hemos convivido con toda naturalidad con el hecho, incompatible con la lógica económica, de que economías como la griega, por poner un ejemplo, tengan el mismo tipo de cambio que, digamos, Alemania. Algo así solo puede funcionar en una auténtica unión económica, pero la eurozona está muy lejos de ser eso. Ya desde el inicio del euro hubo muchas voces que alertaron de que economías muy dispares entre sí no pueden compartir, sin más, una misma moneda. Esto da lugar a la generación de desequilibrios asimétricos entre, por una parte, países competitivos, ahorradores y poco inflacionistas, y por otra, países poco competitivos, poco ahorradores e inflacionistas. Si estos desequilibrios no se pueden contrarrestar con apreciaciones –en el caso de los primeros- y depreciaciones –en el de los segundos- periódicas, se van acumulando de forma indefinida como una inmensa bola de nieve, que tarde o temprano, de una forma u otra, explotará.

No cabe, por tanto, duda, de que buena parte de la responsabilidad por lo sucedido se encuentra en el hecho de compartir una moneda común mal diseñada desde su nacimiento. Aunque no podemos eludir la parte de responsabilidad que nos toca, por no haber realizado las reformas estructurales necesarias para hacer nuestra economía más competitiva, o por no haber sabido valorar la naturaleza meramente temporal de los ingresos públicos generados durante la etapa de bonanza.

Como consecuencia del desplome de la demanda nacional tras la paralización de los flujos de crédito que la habían alimentado durante años, el PIB empezó a caer en el segundo trimestre de 2008, y estuvo descendiendo durante siete trimestres consecutivos, en los que se contrajo un 5 por cien según las cifras de Contabilidad Nacional, aunque la caída de la demanda nacional fue más intensa, un 8 por cien. Después se inició un periodo de seis trimestres de muy limitada recuperación, en el que el PIB avanzó un 0,9 por cien, es decir, apenas se recuperó un 17 por cien del producto perdido durante la fase recesiva anterior. No obstante, durante ese periodo la demanda nacional continuó retrocediendo, sumando un 1,7 por cien adicional de caída a la sufrida en el periodo anterior. El magro crecimiento registrado en este breve periodo procedió enteramente del sector exterior, gracias a un aumento de casi el 15 por cien en el volumen de exportaciones.

Sin embargo, pese al buen comportamiento de las ventas al exterior, los resultados económicos han sido muy pobres, como ya se ha indicado, lo que se explica por dos circunstancias. En primer lugar, el sector exportador español es de muy reducida dimensión; de hecho, las exportaciones de bienes apenas representaban un 17 por cien del PIB al comienzo de la crisis, frente a una media del 31 por cien en la zona euro. Por tanto, su impacto sobre el conjunto de la actividad productiva nacional es limitado. Por otra parte, nuestro sector exportador importa buena parte de sus inputs desde el exterior –lo que podría ser otra consecuencia más del mantenimiento de un tipo de cambio sobrevalorado durante tantos años, que habría restado competitividad a una parte importante de la industria dedicada a la producción de semimanufacturas-. Como consecuencia de ello, aunque las ventas al exterior crezcan con intensidad, el VAB que esas exportaciones generan para la economía nacional, y por tanto su capacidad de arrastre sobre la misma, es muy modesto.

En cuanto al empleo, cuyo ritmo de destrucción solo se moderó durante el breve periodo de muy modesta recuperación comprendido entre finales de 2009 y mediados de 2011 –aunque hubo un leve crecimiento de la ocupación en el sector servicios-, volvió a intensificar su declive a partir del tercer trimestre de 2011. Al final del año, la tasa de paro se encontraba casi en el 23 por cien y la estimación más fiable es que a finales del pasado año la tasa de paro haya alcanzado el 25 por cien de la población activa.

La crisis de la deuda en la eurozona

Como consecuencia de la crisis económica, se dispararon los déficit públicos en todos los países del mundo, si bien en el caso de los periféricos de la zona euro no se trata de déficit meramente cíclicos o coyunturales, sino estructurales. A comienzos de 2010 estalla la crisis de la deuda soberana europea, a raíz de la publicación de las auténticas cifras de déficit de Grecia, que habían sido falseadas los años anteriores. Este hecho desató la desconfianza entre los inversores en cuanto a la solvencia del país heleno, lo que disparó la prima de riesgo de su deuda hasta niveles que reflejaban un tipo de interés inasumible.

La Unión Europea respondió poniendo en marcha un mecanismo de rescate consistente en prestar a Grecia los recursos necesarios para financiar su déficit a un tipo de interés inferior al del mercado, a condición de que este país ejecutara un programa estricto y riguroso de ajuste fiscal destinado a reducir el déficit de forma rápida e intensa. Pero esto no impidió que la desconfianza se contagiase rápidamente a otros países periféricos cuya situación, con o sin razón, se asimilaba a la griega, y comenzaron a remontar las primas de riesgo de Irlanda, Portugal, España y más tarde Italia. En el caso de Irlanda, la crisis de su sobredimensionado sector financiero fue la que arrastró al Estado a una situación de insolvencia que le obligó a finales de 2010 a acudir al mecanismo de rescate habilitado por la UE. En marzo de 2011 fue Portugal quién tuvo que recurrir al mismo. A partir del verano de dicho año, España e Italia fueron los siguientes países en sufrir la desconfianza de los inversores en forma de ascensos en sus tipos de interés y en sus primas de riesgo. Al menos esto, a los españoles, nos enseñó a “desayunar a la europea”, es decir, iniciar el día viendo la evolución de la prima de riesgo de la deuda soberana en los países de la Unión Monetaria.

Los países centrales de la UE, principales contribuyentes de capital a los fondos de rescate, consideran que el único problema es el déficit público ocasionado por la falta de disciplina presupuestaria de los irresponsables y derrochadores países periféricos. La solución, por tanto, consiste en la ejecución de ajustes fiscales hercúleos con el fin de reducir el déficit por debajo del límite del 3 por cien establecido en el Pacto de Estabilidad y Crecimiento en tan solo tres o cuatro años, así como en la implementación de reformas estructurales dirigidas a elevar la capacidad de crecimiento de estos países a largo plazo.

No existe una interpretación unánime de a qué factores responden los movimientos de la prima de riesgo. En términos generales se espera que la reacción de los mercados esté directamente conectada con la percepción de la capacidad de repago de la deuda y del abono de los intereses establecidos. Por ello, cuanto mayor sea el volumen de deuda y menor el crecimiento económico, mayor será la prima de riesgo. No obstante, hay otros factores importantes como la actitud del BCE respecto a compras de deuda soberana en los mercados secundarios, la obtención de ayuda del Fondo de Rescate o la situación internacional, especialmente en países con proximidad geográfica e incluso con problemas de parecida naturaleza (especialmente Italia y los ya intervenidos, Grecia, Portugal e Irlanda).

No es sorprendente por ello que la relativa incapacidad para moderar el déficit, pese a los buenos propósitos, el intenso retroceso que se espera para la economía española y la difícil situación de los países del entorno, hayan elevado de forma excesiva la prima de riesgo, hasta la manifestación del Presidente del Banco Central Europeo de que harían intervenciones ilimitadas de compra de deuda e los países con problemas siempre que se estableciera un previo acuerdo con el Fondo de Rescate (MEDE). Otro hecho paralelo a la elevación de la prima de riesgo es la salida de capitales de España, cuyos elevados valores son una prueba adicional de la desconfianza con la que los mercados interpretan nuestra recuperación. Algo que según los últimos datos ha ido cambiando de sentido al final de 2012.

Los movimientos de las cotizaciones bursátiles también reflejan la situación de ajuste inducido por la política económica. Sin embargo, sus fluctuaciones son más difíciles de interpretar ya que reflejan cambios en las expectativas de los agentes que intervienen en el mercado. Así, el índice del IBEX ha ido decreciendo desde marzo-abril de 2008, con un ligero repunte en los primeros meses de 2010. En realidad, la tendencia ha sido moderadamente creciente desde comienzos de siglo, pero acusa lógicamente la caída en los últimos años, que supone una vuelta a un patrón de normalidad tras los excesos del periodo de burbuja inmobiliaria.

Las lecciones del Análisis Económico

Ante una situación tan grave e inhabitual, los agentes y analistas económicos vuelven la vista hacía la Teoría Económica, tanto buscando la explicación de las razones del inicio y propagación de la crisis, como preguntándose por cuál es el camino de salida.

En España, trabajos recientes de los Profesores Requeijo y Torrero nos han explicado con precisión la génesis de las crisis financieras y han descubierto escritos de autores, hasta ahora poco valorados, que como H.P. Minsky, supieron ver, siguiendo las enseñanzas de Keynes, como las crisis se cimentan en el debilitamiento de las expectativas económicas y en la subsiguiente fragilidad de las posiciones de deudas asumidas por los agentes económicos en tiempos de bonanza, lo que termina conduciendo a una caída en la valoración de los activos y a una renuncia del mercado a conceder préstamos adicionales. Se induce así un ciclo derivado de la falta de sintonía entre los componentes asumidos de deuda y las expectativas económicas.

La cuestión clave es qué cabe hacer para acelerar la salida de la crisis. Tres líneas generales de argumentación cabe distinguir:

En primer término, las teorías que hunden sus raíces en el clasicismo, que reclaman avances sensibles en la restauración del mercado y en la flexibilidad del funcionamiento económico a través de reformas estructurales. La línea clave de actuación estriba en la reducción del gasto que permita liberar recursos para reducir el endeudamiento derivado de alegrías pasadas. Hay que reducir costes, especialmente laborales, practicando una suerte de devaluación real efectiva, facilitar una financiación fluida y barata, reducir (o eliminar) los déficit públicos estructurales y confiar en que las mejoras de competitividad impulsen un aumento de las exportaciones (y del turismo y otros servicios exportables) que actuarían como elemento estimulante de la demanda y de la producción.

La efectividad de esta línea de actuación requiere tiempo. No se puede improvisar. Tiempo en cuyo trascurso puede reducirse el empleo y aumentar la tasa de paro a niveles que pueden crear alarma social. Por otra parte, crear un núcleo importante de empresas exportadoras requiere una costosa y difícil penetración en unos duros y competitivos mercados internacionales.

Una segunda posición doctrinal más afín al pensamiento de J.M. Keynes, sostiene la necesidad de generar aumentos en la demanda agregada interna como vía idónea de salir a corto plazo de situaciones recesivas. Por otro lado, como de los componentes privados de la demanda efectiva cabe esperar poco, ante la reducción de la renta familiar disponible que determina el consumo de los hogares, y ante las expectativas de rentabilidad a la baja combinados con tipos de interés elevados y escasez financiera que determinan las decisiones de inversión, la única vía de salida es la actuación de la política presupuestaria. Con dos connotaciones adicionales: en este contexto los aumentos del gasto son más efectivos que las reducciones impositivas y la política presupuestaria más recomendable que la política monetaria como elementos de activación de la demanda, ante la atonía del comportamiento privado.

El problema de la política económica que se deriva de esta posición conceptual es, sobre todo, en países muy endeudados, la adecuada financiación de los aumentos del gasto público.

Frente a esas dos posiciones antagónicas, muchos especialistas se sitúan en alternativas de síntesis que reclaman tanto la corrección de los desequilibrios como una política activa de demanda. En general los primeros, asociados a reformas estructurales, se considera más adecuado para promover el crecimiento a largo, mientras que la segunda, con una orientación más coyuntural, se orienta hacia el crecimiento a corto, reduciendo la diferencia entre la evolución efectiva y potencial de la producción.

El proceso de ajuste

Esa situación de partida que se ha descrito, unida a la “filosofía económica” de la Unión Monetaria, dejaba al nuevo gobierno surgido de las elecciones de noviembre de 2011, un estrecho margen de actuación. Consideró que había que aplicarse necesariamente a realizar profundas reformas estructurales, especialmente en una triple dimensión.

La primera en el terreno de asegurar los equilibrios financieros. Especialmente el equilibrio presupuestario que, según hemos visto, estaba desbordado. Reducir además el volumen de endeudamiento público, no tanto por su dimensión cuantitativa que no era exagerada – notablemente por debajo de la media de la Unión – sino por su claro valor de referencia, sobre todo por el influjo del tipo de interés de las nuevas emisiones públicas sobre el conjunto del mercado y facilitar un flujo razonable de crédito al sector privado, colapsado por la falta de credibilidad de los mercados respecto al sistema bancario español y, en concreto, a su correcta capitalización y saneamiento de activos, que ha mantenido sumidas a las entidades financieras en una situación de falta de liquidez ante el práctico cierre del mercado interbancario.

En segundo lugar, en el terreno de dotar a la economía de una mayor flexibilidad y capacidad de ajuste a las condiciones económicas. Especialmente en el mercado laboral y en general, en el sector servicios.

Finalmente, la preocupación de fondo era – y es – lograr un patrón de crecimiento a largo plazo sobre la base de una competitividad de nuestras exportaciones, lo que exigía obviamente avances importantes en la productividad del sistema que, en combinación con la reducción de costes financieros, fiscales y laborales, permitieran claras mejoras en las condiciones económicas de nuestras ventas al exterior.

Sin duda, el propósito de la contención presupuestaria incluso incrementando impuestos; la reforma del sistema bancario dotando, a las entidades con posibilidades de sobrevivir, de los recursos propios precisos, y contribuyendo al saneamiento de sus balances, y la reforma laboral, son las líneas básicas de la política económica en 2012.

Ese comportamiento ha conllevado posiciones políticas y sociales de protesta y alarma por lo que implican de renuncia a logros sociales conseguidos históricamente en época de bonanza. Sin embargo, ese cúmulo de actuaciones ha tenido una respuesta muy positiva de Bruselas, de la “Troika” y de los líderes políticos europeos con los que ha habido continuos contactos.

Lo importante es saber si esas medidas y actuaciones han generado las esperadas mejoras en la situación económica.

No hay aún datos de Contabilidad Nacional para el conjunto del año. De nuestra estimación para el cierre de 2012, se derivarían las siguientes diez consideraciones, que evidencian en el corto plazo resultados poco brillantes:

  1. Se ha intensificado la caída del PIB

  2. Como ya se ha dicho, la tasa de paro habrá cerrado en 2012 con más del 25 por cien de la población activa.

  3. La elevación del paro ha conllevado un sustancial aumento de la productividad laboral.

  4. El origen de la caída de la actividad sigue siendo el desplome de la demanda interna.

  5. El saldo exterior mejora mucho, tanto por la caída de las importaciones como por el avance de las exportaciones.

  6. La tasa de inflación ha aumentado por el efecto de cambios normativos, como la subida del IVA o el diferente régimen de financiación de los medicamentos, pero si excluimos estos, la inflación se encuentra en un nivel muy reducido que refleja la debilidad de la demanda.

  7. Continúa la reducción de los costes laborales unitarios.

  8. Las tasas de endeudamiento público se elevan hasta valores que ya superaron el 80 por cien del PIB (69 por cien en 2011).

  9. Las tasas de endeudamiento privado se reducen lentamente. Más en las empresas no financieras (5.6 puntos del PIB) que en las familias (2.5 puntos).

 10. La deuda exterior se eleva ligeramente hasta casi el 168 por cien del PIB.

Creo que de cara a esta situación, una Política Económica sensata debería tener en cuenta las seis cuestiones que sintéticamente se enuncian a continuación:

En primer lugar, dejar constancia de que la recuperación tiene varios pilares sobre los que hay que trabajar para un diseño adecuado de la política económica. Por una parte ciertamente, avanzar en los equilibrios financieros pero por otra, buscar caminos para elevar la demanda agregada por vías no inflacionistas y, finalmente, propiciar un patrón de crecimiento a largo plazo aumentando persistentemente la productividad global de los factores y flexibilizando el sistema económico. Son frentes distintos que deben abordarse de forma conjunta. De nada valdría facilitar y abaratar la financiación si no hay demanda de crédito porque las empresas no tienen proyectos sostenibles. Ni tendría sentido estimular la demanda real o los programas para elevar la productividad a largo plazo si no hay canales de financiación adecuados.

En segundo lugar, acelerar el proceso de reforma del sistema bancario, en el que ya se han establecido los hitos principales pero en el que aún quedan ambigüedades, especialmente relacionadas con el funcionamiento del denominado “banco malo” (SAREB) y con el buen fin de los procesos de reestructuración en marcha. Una línea interna que tiene su complemento en el  avance europeo hacia la Unión Bancaria.

Una tercera cuestión absolutamente clave es el avance en la consolidación del déficit público. Ni los organismos internacionales, ni los analistas, apuestan hoy seriamente por el cumplimiento de los compromisos adquiridos por el Gobierno, en los plazos convenidos.

Una cuarta consideración se refiere a la necesaria reducción de la tasa de endeudamiento como una de las bases, para evitar una sanción de los mercados elevando la prima de riesgo exageradamente. La tasa de endeudamiento no solo sube por la acumulación de déficit. La propia reducción del PIB la impulsa al alza y también la necesidad de endeudamiento no derivada, en sentido estricto, de las necesidades de financiación y asociada a la adquisición de activos financieros – reales o ficticios – que las administraciones públicas adquieren de entes, empresas y organismos públicos para facilitar su financiación fuera del estricto marco presupuestario.

La quinta cuestión es la necesidad de establecer una política equilibrada del lado de la demanda agregada. En el esquema básico de la UME, el componente que debe crecer y estimular el avance del PIB y del empleo, es la exportación. Sin embargo, sin negar la adecuación de este criterio en el largo plazo, a corto presenta algunas dificultades insalvables.

Los diferentes estudios empíricos muestran varios impedimentos para esperar sustanciales incrementos de la exportación que, dicho sea de paso, está mostrando un excepcional dinamismo positivo: hace falta que la demanda interna no agote la capacidad productiva – lo que en la actual depresión se da sobradamente – y que el comercio mundial aumente de forma significativa, lo que no se da con la necesaria contundencia en los países de nuestro entorno. Dos aspectos adicionales son de interés en este contexto: la elevada elasticidad de las importaciones a las exportaciones españolas, y la discutible generación de empleo que, en la actual coyuntura, la exportación aporta. Los empresarios se ven forzados a operar en mercados internacionales muy elásticos, con precios más bajos que los interiores, y esto les obliga a reducir costes laborales – y en parte empleo – para elevar la productividad y competir sin pérdidas.

Esto quiere decir, en definitiva, que nuestro crecimiento futuro depende, más de lo habitual, de cómo evolucionen las economías de Europa y EEUU, lo que nos hace extremadamente dependientes del resto de los países con los que nos relacionamos.

Tal vez un acuerdo que fijara un calendario distinto – y una estructura diferente – para la reducción del gasto público con apoyo financiero europeo, podría suavizar la dureza del proceso

En sexto y último lugar, situaríamos el importante tema de elevar la productividad del sistema económico como un medio de avance en un patrón sólido de crecimiento a largo plazo. España siempre ha crecido de espaldas a la productividad, y los avances de esta última experimentados en los dos últimos años se deben más a la reducción de mano de obra – escasamente productiva utilizada por el sector de la construcción – que a auténticos avances en los elementos que, a largo plazo, determinan la productividad global de los factores. A España pues, le queda un amplio camino por recorrer en la reforma del sistema educativo y en la dotación – y uso efectivo – de recursos de capital tecnológico.

Oteando el futuro

Las previsiones económicas de los organismos internacionales, como la Comisión Europea, el FMI y la UME, y de los analistas económicos nacionales, como FUNCAS, en cuyas estimaciones basaré mis comentarios, parecen coincidir en dos predicciones sobre el futuro inmediato de la economía española.

  1. El resultado económico de los tres primeros trimestres de 2013 será bastante adverso, hasta el punto de que, pese al cambio de signo que se espera registrar en el cuarto trimestre, el resultado global de 2013 en relación a 2012, en su conjunto, será negativo y cuantitativamente mayor que el retroceso de 2012 respecto a 2011.

  2. A partir del cuarto trimestre de 2013 se iniciará una recuperación modesta, aún no reductora del paro, pero de signo positivo y creciente a lo largo de 2014.

Que 2013 sea un año adicional de declive económico no parece sorprender a nadie. Da la impresión de que la sociedad española, pese a la gravedad de la situación presente en términos de recesión y paro, asume resignadamente la célebre ley de Edward Murphy Jr: “Todo lo que va mal puede ir a peor”. Sin embargo se siente sorprendida por el anticipo de un inicio – esperemos que con vocación de permanencia – de la ansiada recuperación. Pese a las cifras macroeconómicas publicadas y a las reiteradas manifestaciones de personalidades públicas, no terminan de creérselo. ¿Qué va a pasar que nos saque del profundo pozo de la depresión en que estamos sumidos?

Por una parte están las reformas realizadas: la intensa lucha por acercarse al equilibrio presupuestario, la profunda reforma del sistema financiero, la practicada en el mercado de trabajo y algunas otras, como la educativa, en vías de realización. Es indudable que todo esto debe influir en las expectativas de los agentes económicos y sociales. Sin embargo, debo confesar cierta resistencia a creer que tales reformas, con ser indispensables y estar bien orientadas, constituyan el único motor de la recuperación cuyo inicio se espera para finales de 2013. Muchos de los cambios tienen efectos a largo plazo y sin duda influirán positivamente en el crecimiento futuro, otros son insuficientes y los más ensalzados por las autoridades, los relativos al mejor comportamiento financiero de las administraciones públicas, la verdad es que dejaron el año 2012 con un déficit cercano al 8,4 por cien del PIB, es decir, solo un punto menos que en el denostado 2011 (1.7 si no se incluyen las ayudas a entidades financieras) y con una deuda bruta de las administraciones públicas superior al 86 por cien del PIB, es decir 17 puntos porcentuales por encima de 2011. Queda aún un largo recorrido para el equilibrio de las cuentas públicas, aunque, junto con la reforma del sistema bancario, lo avanzado hasta ahora no es despreciable y contribuirá a mejorar las condiciones financieras que constituyen un factor básico del proceso de inversión privada.

En realidad la recuperación que se espera no debería sorprender. A finales de 2013 habrán pasado casi seis años del inicio de la crisis y, aunque todos los ciclos son diferentes, la experiencia común señala que tan prolongado descenso de los registros económicos debe producir, más pronto que tarde, un cambio de sentido.

Curiosamente todos – incluido el pueblo llano – tenemos asumida la idea de que hay etapas de auge económico y otras de depresión, pero son pocos los que recuerdan la existencia de una recurrencia natural entre esas fases. Las expansiones siempre vienen seguidas de etapas de desaceleración más o menos intensas y a éstas les siguen periodos de recuperación. Se nos olvida una de las ideas económicas más antiguas. Ya en el Génesis los sueños de las siete vacas gordas y flacas y de las siete espigas gruesas y delgadas que José supo interpretar para el Faraón, constituye el ejemplo más antiguo y estilizado de lo que habría de ser un ciclo económico completo.

Que tras seis años de crisis se vislumbre un atisbo de recuperación no debería sorprendernos. La pregunta dura y controvertida es si se podría haber hecho algo más para acortar tan largo periodo de declive o para reducir su intensidad económica y social por el aumento dramático del paro y por el resentimiento del estado de bienestar con la consiguiente alarma social.

Dos preguntas acotan el futuro: ¿Por qué la mayor parte de 2013 va a ser de una recesión acentuada? y ¿Por qué a partir del último trimestre de ese año, 2013, empezará un suave proceso de recuperación? Vamos por partes.

En 2013 aún continuará una reducción, más intensa que en 2012, del gasto público corriente. La imposibilidad de cumplir los objetivos de déficit público para el conjunto de las administraciones en 2012 es una convicción generalizada. Sin contar las pérdidas derivadas del saneamiento de las entidades financieras, el déficit de las administraciones públicas en 2012 alcanzará el 7,4 por cien del PIB, es decir, un punto más del compromiso contraído con la UME. Por tanto, en 2013 será prioritario retomar la senda de la austeridad estricta del gasto público corriente que registrará reducciones del orden del 5 por cien en términos reales con un perfil trimestral bastante estable.

Por otra parte, el consumo de los hogares reclama un ajuste adicional a la baja en términos relativos. Entre 2007 y 2012, la Renta Familiar Disponible se redujo un 7,7 por cien, como reflejo de la propia caída del PIB y del aumento de impuestos. Sin embargo, el consumo de las familias solo se ha reducido, en el mismo periodo, un 6,5 por cien. Esto quiere decir que las familias han consumido en parte a costa de sacrificar el ahorro, lo que carece de sentido en una sociedad tan endeudada como la nuestra. De hecho, 2012 terminará con una tasa de ahorro familiar neto sobre el PIB cercano al 1 por cien, que en su mayor parte es un ahorro forzado por el pago de hipotecas y compras a plazos. Por tanto lo previsible es una  caída intensa del consumo para ajustarse a la evolución de la Renta Familiar Disponible.

En lo que se refiere a la formación bruta de capital fijo, no se aprecian factores significativos que conduzcan la evolución de esta variable por un derrotero muy distinto al seguido en 2012. La inversión pública seguirá siendo muy baja para facilitar la reducción del déficit, la marcha ya comentada del consumo no parece que vaya a estimular la inversión de las empresas y las mejoras de las condiciones financieras derivadas de la reforma bancaria y de la reducción de la necesidades de financiación públicas, aún tardarán en mostrarse en el sistema crediticio.

Por tanto el 2013 que se avecina se prevé como un ejercicio de notable severidad caracterizado por una reducción de 4,5 puntos del crecimiento causado por la demanda interna que, pese al brillante comportamiento del sector exterior que aportará casi 3 puntos de crecimiento, dan un resultado global negativo del mismo orden de magnitud, si no algo mayor, que en 2012.

¿Y qué va a pasar a finales de 2013 y en 2014 para que este negro panorama cambie? Tres factores parecen especialmente explicativos:

  1. El consumo público seguirá reduciéndose pero con menos intensidad. Conforme el sector público se vaya acercando al cumplimiento de los objetivos de déficit, lógicamente habrá menos presión para reducciones adicionales de gran magnitud.

  2. En el consumo familiar, hecho el ajuste necesario, su evolución se acomodará, razonablemente, a la de la Renta Disponible Familiar. En ausencia de nuevas elevaciones impositivas, la Renta Disponible – y el consumo – decrecerán pero a un ritmo más lento que en años anteriores.

  3. La formación bruta de capital, a finales de 2013, se encontrará en un nivel difícilmente reducible ya que la tasa de inversión nacional que estará aproximadamente en el 17 por cien del PIB es, más o menos, equivalente a la tasa de consumo de capital fijo. La inversión neta debe estar rozando el valor cero. Por tanto, dependiendo de la reanimación de la demanda, interna y externa, de la situación económica de los países de nuestro entorno y de las condiciones financieras, solo cabe esperar una ralentización en el ritmo de caída de la inversión privada.

No hay que esperar en 2014 grandes cambios positivos en la evolución de las magnitudes macroeconómicas. Yo creo que lo que va a pasar es que la proximidad del suelo natural del ciclo, hará que la caída en la demanda interna (en torno a un 1,5 por cien), mucho menor que en los dos años anteriores, va a verse más que compensada con la positiva aportación del sector exterior, aunque ésta sea también menor que en años anteriores por el despertar de las importaciones, que siempre acompaña en nuestro país al proceso de recuperación y crecimiento de la producción. El resultado será en 2014 un modesto crecimiento en torno al 0.3 por cien del PIB. Hace falta crecer mucho más para reducir el paro, pero esto puede suponer el principio del fin de una larga y cruenta crisis.

Una vez más, la recurrencia del ciclo yo creo que va a funcionar. Lástima que no hayamos sido capaces de recortar los tiempos y de reducir las consecuencias negativas de la crisis. Esperemos que sí lo seamos para alimentar esa llama incipiente de la recuperación.

¿Debería haber tenido un papel más activo la política presupuestaria?

La parte final de mi intervención, quiero dedicarla al análisis del papel que se ha atribuido a la política presupuestaria en estos tiempos de crisis y a preguntarme por la posibilidad de un mayor protagonismo de las finanzas públicas en la recuperación económica.

En términos generales la utilización de los instrumentos presupuestarios en la actual coyuntura que viven muchos países de nuestro entorno, se ha caracterizado por tres notas básicas:

  1. Se ha fijado más en el volumen global de los ingresos y gastos públicos, así como en la cuantía del déficit, que en su estructura y composición. Una línea que recuerda a la “Política Fiscal” del keynesianismo de primera hora, con una utilización excesivamente burda de los instrumentos presupuestarios aunque, por supuesto, en un sentido contrario al propuesto por Keynes.

  2. Se ha predicado incesantemente la “necesidad” de una acción presupuestaria de carácter restrictivo sin dar una especial importancia al hecho cierto de que una política de este tipo genera una acción paralela. Esto es, la búsqueda del equilibrio financiero público acentúa, a corto plazo, el carácter depresivo que caracteriza a la economía. Solo Estados Unidos ha esbozado una línea de actuación presupuestaria expansiva con resultados inciertos y con riesgos de un “precipicio fiscal” que hoy se exhibe como ejemplo de un mal diseño de política presupuestaria.

  3. Se interpreta que la acción predominante ha de ser una drástica reducción del gasto público, no importa tanto su composición cuanto su volumen, y solo en casos excepcionales utiliza los incrementos impositivos en forma limitada y complementaria. Un esbozo de política presupuestaria de ajuste, tradicionalmente defendida por el FMI y sobre cuyos efectos depresivos han reconocido recientemente en un informe, suscrito por el economista jefe del FMI Olivier Blanchard (en colaboración con Daniel Leigh), que se ha minusvalorado de forma grave que el efecto neto de estas políticas es fuertemente contractivo, al menos en los países de las características de los de la Unión Europea.

A estos tres rasgos básicos de carácter general, hay que añadir otros cinco en el caso de España desde finales de 2011. No haré referencia explícita a la legislatura anterior, periodo carente de un diagnóstico aceptable y de una política económica en el sentido estricto del término.

  1. La improvisación en la línea de recortes que ha acentuado un clamor social, sin duda desproporcionado, por la reducción aparente del estado de bienestar.

  2. Una actitud de desapego hacia lo público. El espíritu del “mal necesario” que hubiera dicho Adam Smith, extrapolando unos comportamientos ocasionales y prácticas corruptas que han generado subliminalmente la creencia de que el dinero público es un alimento de holgazanes.

  3. Un incompresible olvido de la experiencia que determina que por razones administrativas y funcionales, la reducción del gasto público en España tiene límites que ningún voluntarismo es capaz de sobrepasar.

  4. Se ha centrado mucho en el propósito – por otra parte no plenamente conseguido – de reducir el déficit. No es sorprendente que la primera acción de gobierno y la de más enjundia legislativa, sea la constitucionalización del equilibrio presupuestario anual en términos estructurales, pero no se ha avanzado nada en la reducción de la tasa de endeudamiento, que es la variable que está en la base de la prima de riesgo y en las dificultades de refinanciación de la deuda soberana.

  5. Limitada habilidad para hacer valer ante la UME la importancia de la economía española en la Unión y negociar condiciones especiales de plazo y financiación para la deuda pública y el déficit.

Pese a ello, estoy convencido de que la política presupuestaria española podría haber tenido y puede tener en el futuro, un papel que jugar en la recuperación deseable de la economía española.

Se ha dicho, con razón, que todos los ciclos económicos tienen rasgos comunes pero entre todos ellos hay diferencias que es preciso conocer para buscar la terapéutica más adecuada.

En mi opinión, en la crisis española actual coinciden nueve rasgos que la diferencian de otras situaciones previas y que resumen los rasgos descritos a lo largo de las páginas anteriores:

  1. Su intensidad, solo comparable a la de la Gran Depresión de 1929.

  2. Su generalización, a todos los países de nuestro entorno, lo que dificulta la efectividad de las opciones de salida.

  3. Su origen en un exceso de liquidez, que estimula el gasto y aumenta el endeudamiento de los diferentes agentes.

  4. A ese origen interno (aunque inducido de la política monetaria común) se suma una crisis financiera internacional que colapsa los mercados interbancarios ante una desconfianza generalizada en la solvencia de las entidades crediticias.

  5. Caída intensa de la demanda nacional ante el derrumbamiento del sector de la construcción, que origina reducción importante del nivel de PIB en términos reales.

  6. Reducción brutal del empleo de baja productividad.

  7. Endeudamiento al alza y crecimiento en declive activan la elevación de la prima de riesgo de la deuda soberana.

  8. Marco de Unión Monetaria que impide el recurso a la devaluación competitiva.

  9. A diferencia de otras crisis recientes, la inflación no constituye por ahora, un elemento especialmente amenazante.

Afrontar una crisis de esta naturaleza requiere actuar de forma simultánea en un triple frente: mejorar la confianza de los mercados y de los inversores sobre la capacidad de recuperación de la economía, reducir la tasa de endeudamiento, y propiciar un impulso de la demanda agregada que genere crecimiento de la producción y del empleo.

Para algunos – y notoriamente por quienes adoptan las decisiones en la UEM – una política de austeridad en el sector público, acompañada de privatizaciones, y de reformas estructurales para flexibilizar el sistema y elevar la competitividad da una respuesta completa a las exigencias antes enunciadas. Esta es la línea seguida en todos los países de la Unión con problemas y, entre ellos, en España.

Los comportamientos de austeridad inducen confianza en los mercados, la contención del  déficit y las privatizaciones reducen el endeudamiento y las reformas que aumentan la competitividad, elevan las exportaciones y a partir de ellas, un avance de la demanda nacional. El problema de esta línea de actuación es que, como ya dijimos, reclama tiempo y una situación crítica, en una trayectoria de deterioro en términos de producción y empleo, no puede mantenerse prolongadamente, y genera una alarma social que al final puede dar al traste con los objetivos perseguidos.

Un segundo camino pueden ser las políticas de demanda. En situaciones de crisis aguda, política de demanda quiere decir esencialmente política presupuestaria, ya que la política monetaria es menos efectiva como elemento estimulante por la alta probabilidad de operar en la zona de “trampa de liquidez”, aunque la política monetaria debe asegurar en todo caso una liquidez fluida para evitar colapsos financieros. Y, ante la resistencia a elevar el consumo por el paro y la baja renta, y ante la actitud de espera de los empresarios para invertir por las bajas expectativas de rentabilidad con relación a los costes financieros, política presupuestaria quiere decir, de hecho, política de gasto público que, para evitar “precipicios fiscales” a la americana, exige un plan de financiación adecuado. Esta alternativa, generadora de demanda, si se financia por vía impositiva no tiene por qué incrementar el endeudamiento, cuya tasa irá decreciendo al hilo de los aumentos del PIB que se consigan. Más dudas se han expresado siempre sobre si una política de esta naturaleza lograría elevar la confianza de los inversores en los mercados.

Un reciente trabajo de Andrea Caggese, ha probado que ambos caminos pueden restaurar la confianza. Para unos la desconfianza tiene su origen en el temor a mayores impuestos que se derivarían de una expansión del gasto público. La política de austeridad reduce estas incertidumbres y eleva la confianza. Para otros, la actitud negativa de los inversores deriva de la caída en la demanda de los bienes que producen y por la carencia y carestía del crédito. Una política expansiva de naturaleza monetaria y presupuestaria eleva la demanda agregada, mejora la disponibilidad de crédito e impulsa la producción y el empleo, generando seguridad en el sistema. Como alguien ha afirmado, con razón, la confianza como el arte nunca proviene de tener todas las respuestas si no de estar abiertos a todas las preguntas.

De hecho, salvo algunos recalcitrantes, desde todas las posiciones doctrinales se acepta que una política presupuestaria activa puede contribuir a corto plazo a mejorar la situación crítica de la economía. El Profesor Ignacio Zubiri, en un reciente trabajo para FUNCAS, ha aportado una síntesis de la actitud de tres escuelas fundamentales sobre este aspecto. A continuación reproduzco lo más destacable de sus conclusiones:

Se han revisado las implicaciones de la política fiscal expansiva en tres modelos básicos: el keynesiano, el neoclásico y el neokeynesiano. En los tres casos la política fiscal expansiva aumenta la renta, aunque el grado de efectividad y las vías de trasmisión son diferentes en  cada caso.

Tras revisar los modelos básicos se han identificado las condiciones bajo las que es más probable que la política fiscal será efectiva. Estas condiciones son: exceso de capacidad, ausencia de equivalencia ricardiana o, en su defecto, un número elevado de hogares con restricciones de liquidez, gasto público dedicado a inversiones o a bienes producidos interiormente, política fiscal acomodaticia (que limita el aumento del tipo de interés), tipo de interés próximo a cero (trampa de la liquidez), niveles de deuda sostenibles, comercio exterior limitado, tipos de cambio fijos, economía pequeña, márgenes fiscales contracíclicos y elasticidad de la oferta de trabajo elevada. (Papeles de Economía Española nº 133 de 2012).

Los pilares de la recuperación

Pero una política fiscal compensatoria de la pérdida de dinamismo de la demanda interna no agota las posibilidades de una política presupuestaria encaminada a impulsar la recuperación y el crecimiento futuro de la economía española.

En efecto, una adecuada política de recuperación y consolidación del crecimiento presenta cuatro ámbitos distintos de actuación:

  1. Mejorar la asignación de los recursos disponibles y, en especial, contribuir a los equilibrios financieros de la economía.

  2. Contribuir al crecimiento a largo plazo, flexibilizando la economía mediante la mejora de la productividad total de los factores.

  3. Evitar  que la actuación a largo plazo dañe los equilibrios en el plazo corto. En particular la generación de una tasa de paro inasumible socialmente.

  4. Potenciar los mecanismos de distribución equitativa de los costes de la crisis y de los medios para su recuperación.

No es un planteamiento especialmente nuevo. Se trata, en definitiva, de proponer la política dual de ajuste global y de ajuste positivo en los que tanto insistía el Profesor Fuentes Quintana, bien es verdad que en un marco de referencia distinto como fue la crisis de 1979-1985, bajo la denominación de políticas de saneamiento y reformas estructurales.

Tal vez en un orden distinto, sería bueno recordar aquí un factor extraordinariamente importante como es la mejora de la calidad institucional (económica y política), en línea con las aportaciones de Acemoglu y Robinson sobre cómo las instituciones cuando son excluyentes o “extractivas” conducen al fracaso de las naciones.

La política presupuestaria tiene mucho que ofrecer en ese cuádruple plan. Richard Musgrave nos trasmitió en su brillante síntesis de la teoría de la determinación múltiple del presupuesto el claro mensaje de una posibilidad de utilización de los instrumentos presupuestarios para lograr la eficiencia, el crecimiento estable y la equidad.

Quisiera concluir esta ya larga excursión por la crisis y sus posibles remedios, con la consideración explícita de cinco principios a los que, en mi opinión, debería ajustarse la política presupuestaria española.

Quisiera concluir esta ya larga excursión por la crisis y sus posibles remedios, con la consideración explícita de cinco principios a los que, en mi opinión, debería ajustarse la política presupuestaria española.

  1. Principio de saneamiento consistente de las cuentas públicas. Tanto el desahorro como el déficit de las diferentes administraciones públicas, debe desaparecer en términos estructurales. En este terreno no parecen existir desacuerdos entre los economistas. Otra cosa es el ritmo al que esto se haga, que debe ser fruto de la reflexión y no de la improvisación. Un proceso al que hay que destinar el tiempo preciso teniendo en cuenta que la reducción de estos desequilibrios tiene efectos multiplicadores muy negativos sobre la producción y el empleo, tal como el FMI ha reconocido recientemente, según ya ha sido comentado.

  2. Principio de reducción de la tasa de endeudamiento público. Es obvio que la paulatina minoración del déficit evitará añadir más leña al fuego de un endeudamiento que empieza a adquirir proporciones excesivas.
En el periodo 1996-2007 la tasa de endeudamiento público en España fue en promedio del 53.5 por cien del PIB por debajo de la media de los países de la OCDE. La previsión para 2012 se sitúa en una proporción del  86 por cien del PIB.
Dado que es impensable que este importante nivel de endeudamiento pueda reducirse en el futuro de forma significativa sobre la base del ahorro público – hoy por hoy negativo – es indispensable proveer una política más vigorosa de privatización que la seguida hasta el momento.
En el terreno puramente financiero, los activos financieros de las administraciones públicas representados en  títulos  valores  eran  en  2007, 177.400 millones de euros  y  en  2012  (3er trimestre), lejos de disminuir, han alcanzado los 288.583 millones. No parece por tanto que haya que abandonar el objetivo de deshacerse de estos activos y dedicar el resultado de su venta a reducir el stock de deuda pública, hasta el límite de lo que pueda venderse en condiciones razonables.

Se está poniendo mucho énfasis en la reducción del déficit (el grifo que alimenta el embalse del endeudamiento) y poco en el stock de deuda acumulada (el embalse en sí mismo).

  3. Principio de reestructuración del gasto público. Aunque, como luego comentaré, el camino del desequilibrio exija tanto una reducción del gasto público como un aumento de los ingresos, creo que en el primer aspecto – el del gasto- se ha puesto demasiada presión en la reducción del gasto para trasmitir una idea de austeridad, especialmente en núcleos como la sanidad y la educación respecto a lo que la población es especialmente sensible. Cuando seguramente lo más importante es la necesidad de una reestructuración de su contenido.
Más allá de manifestaciones y propósitos políticos, la reducción del gasto practicada en los últimos tiempos tiene un protagonista casi exclusivo: la inversión pública. Una alternativa fácil, con menos resistencias sociales, que no es desde el punto de vista del crecimiento y el empleo la más conveniente.

Un Estado no puede permitirse tener un desahorro del entorno de cuatro puntos del PIB, de forma permanente. Hay que elaborar un plan de reducción del gasto corriente de las administraciones españolas, en el que es importante tener en cuenta tres condiciones:

     a) La reducción del gasto representativo del estado de bienestar tiene mínimos que no pueden rebasarse sin crear tensiones sociales. A partir de esos mínimos la sociedad española tiene que aceptar una inevitable flexibilidad al alza y a la baja en función de las situaciones económicas.

     b) Existe un exceso de coste en la prestación de los servicios públicos habituales que podría estar, según los trabajos de Nuria Rueda, entre el 20 y el 30 por cien del coste total. Es urgente reducir este ingrediente de despilfarro, que se limita a acercar la línea de producción pública a su frontera de eficiencia, sin cambiar de fondo en el planteamiento del papel del Estado.

    c) Las reducciones de costes adicionales que tienen en su base elecciones más complejas deben dar lugar a una meditación profunda sin caer en improvisaciones que conducen a soluciones aparentes que son, por naturaleza, inestables. Así, los problemas relativos a la estructuración del Estado por niveles de gobierno, la de la sanidad pública, las pensiones, la educación y otras varias, reclaman la constitución urgente de comisiones técnicas que ofrezcan alternativas que permitan una elección bien informada.

  4. Principio de la revisión de los criterios de reparto de la carga tributaria. Es obvio que entre la llamada presión fiscal de un país y la proporción que el gasto público representa de la producción nacional, debe existir una obligada concordancia. Si un nivel “razonable” de gasto público no encuentra financiación y genera déficit, algo falla en el sistema tributario. Si una presión fiscal cercana a la media de los países de nuestro entorno no permite cubrir el gasto público, algo falla en la prestación de los servicios públicos.
En España según datos de Eurostat, el total de recursos no financieros en 2011, últimos datos disponibles para el conjunto de los países de la Unión, era aproximadamente diez puntos de PIB menos que la media de los países de la UME (España 35.1 por cien; UME 45.4 por cien). Tres factores se han combinado para este resultado, el fraude fiscal, los beneficios o gastos fiscales y la utilización de las reducciones impositivas como arma electoral, sin que esta mala práctica vaya acompañada de una capacidad efectiva para reducir el gasto publico evitando el afloramiento de desequilibrios poco deseables.
Por tanto, hace falta una reforma profunda de la tributación en España que, sin entrar ahora en sus detalles técnicos, aborde algunas cuestiones clave:

      a. Reducir el fraude y los beneficios (o gastos) fiscales que hipotecan buena parte de la tributación. Se ha calculado que la pérdida de ingresos debida a estos dos fenómenos puede estar significando entre un 7 y un 8 por cien del PIB. Su resolución implicaría en una hipótesis, ciertamente no realista, la desaparición del déficit público.Se da así la paradoja de que siendo España uno de los países con más baja presión fiscal (respecto al PIB) de la UME, se colocaría en uno de los primeros puestos si, como denominador de la presión fiscal, se utiliza la fracción del PIB y de la renta realmente gravada.

     b. Los impuestos deben cubrir entre el 80 y el 85 por cien del gasto público proyectado conforme al PIB potencial de la economía. De esta forma, el saldo estructural se acercará a cero y el saldo efectivo reflejará el resultado de la actuación de los estabilizadores automáticos. Como ha demostrado la profesora Reyes Navarro, la hacienda  española nunca consiguió – ni en las etapas de mayor crecimiento económico – eliminar el elemento más permanente del déficit estructural que acentúa la propensión deficitaria en épocas de baja coyuntura.

    c. No toda la corrección del déficit público puede hacerse descansar sobre el gasto público sin crear una situación social de conflicto difícilmente soluble. Esta lección ha sido aprendida tarde e insuficientemente por los responsables de la política presupuestaria. Es necesario elevar la recaudación tributaria y, en ese contexto, aparte de avances más decididos en la corrección del fraude, y de una revisión profunda de la oportunidad y conveniencia de mantener incentivos fiscales, especialmente en el impuesto de sociedades, ya discutibles en su nacimiento y con nula justificación en el momento actual, creo que hay que abordar tres líneas básicas de reforma:

        1. Reponer el concepto de Impuesto personal sobre la renta discrecional en la línea propuesta por la Comisión creada para la Reforma del IRPF en 2002. Un modelo del que se ha ido separando sin especiales ventajas y rompiendo con un esquema conceptual de larga tradición. Además, eliminar la forma artificiosa en que actualmente se determina la deducción personal, permitiría elevar el tipo medio de gravamen sin que los tipos marginales penetren en un indeseable terreno confiscatorio.

        2. Reponer el cuadro del impuesto patrimonial por razones de equidad completando así la trilogía que define a la capacidad de pago de los individuos: renta, patrimonio y gasto. No parece que en la era de la informática, de las TIC, los problemas administrativos y de control de estos impuestos puedan ser un elemento insuperable para su rehabilitación, sin perjuicio de la necesaria simplificación de los esquemas precedentes. Más que un afán recaudatorio, los impuestos patrimoniales cumplen una misión de control y de homogeneización del tratamiento fiscal de las rentas del capital, especialmente las de activos financieros que eluden la progresividad, que sin embargo se aplican a las rentas del trabajo, bajo el argumento de que puedan producir una deslocalización del ahorro.

       3. Hay que seguir elevando paulatinamente el IVA y los impuestos especiales, aproximándolos a la media europea, aprovechando esta etapa de baja coyuntura – que reduce los efectos inflacionistas de este impuesto – a la par que se reducen las cuotas sociales sobre los empresas que presentan en España un exagerado nivel en términos comparativos.

En mi opinión, el espíritu reformador orientado hacia las suficiencias del sistema y su mejor técnica, no debería dejarse embaucar por las tradicionales voces que reclaman impuestos para la conservación del medio ambiente o ambiguos tributos sobre los depósitos bancarios, que solo complican el panorama impositivo con poca aportación financiera y con dudoso basamento conceptual.

Existe una razón adicional de peso para la reforma tributaria. El sistema fiscal de un país, debe reflejar el criterio distributivo de la sociedad para repartir con equidad los costes de las actuaciones encaminadas a resolver los problemas sociales. Creo que confiar más en un sistema fiscal remozado y justo, es preferible que el uso de tanta medida arbitraria y tanto copago recaudatorio – no solo disuasorio – con los que la improvisación nos sorprende con excesiva frecuencia.

5. Principio de intensificación de la productividad global de los factores. Como ya he destacado, la salida estable y consistente de la crisis actual debe plantear también una política de crecimiento a largo plazo que, en síntesis, se traduce en una elevación de la productividad. Pero no solo de la productividad del trabajo derivada de la reducción más rápida del empleo que de la producción, como viene ocurriendo en España, como consecuencia del mayor desempleo en el segmento de las empresas menos productivas, sino un aumento de productividad a largo plazo que tiene como ingredientes básicos el capital humano, el capital tecnológico y el capital físico.

La reforma educativa que eleve la calidad de la enseñanza debería dejar a un lado los discursos políticos y los planteamientos ambiguos para ocuparse de un proyecto más consistente inspirándose en la experiencia en países que van muy por delante de nosotros. El gasto en I+D español representó en 2011 el 1.33 por cien del PIB frente a una media europea del 2.03, lo que nos sitúa por debajo de países como Eslovenia, Estonia, República Checa, Portugal e Irlanda. Y en el terreno de la inversión sigue habiendo déficit de infraestructuras. Tal vez en el pasado se exageró, pero tampoco tiene sentido que la inversión pública en España en 2012 no alcance ni siquiera el 2 por cien del PIB, que probablemente será una cifra inferior a la depreciación del stock de capital con lo que la inversión neta será seguramente negativa.

Hay aquí, por tanto, un terreno amplio para la intervención de la política presupuestaria.

Alcanzo así el final de este discurso. Pero no querría hacerlo sin remarcar los cinco mensajes que resumen mi intervención.
En primer lugar, mi convicción de que la economía española, tras un 2013 especialmente duro, se irá acercando a la salida del túnel, tanto por el juego natural de las fuerzas que impulsan el ciclo en las economías de mercado como por las medidas adoptadas por la política económica, aunque éstas serán más importantes para facilitar el sostenimiento futuro del crecimiento.

En primer lugar, mi convicción de que la economía española, tras un 2013 especialmente duro, se irá acercando a la salida del túnel, tanto por el juego natural de las fuerzas que impulsan el ciclo en las economías de mercado como por las medidas adoptadas por la política económica, aunque éstas serán más importantes para facilitar el sostenimiento futuro del crecimiento.

Una segunda trasmisión es que, en mi opinión, la crisis que padecemos es más real que financiera. La reforma financiera practicada dará fortaleza y solvencia a las entidades financieras pero no resolverá por sí sola la crisis que hoy tiene una base centrada en la insuficiencia de la demanda agregada. El nivel de paro y la caída de la renta disponible familiar no permiten esperar una recuperación del  consumo y, sin ésta, a pesar de la mejora de las exportaciones, no hay facilidades financieras de las que quepa esperar una recuperación de la inversión. La economía privada seguirá su ajuste a la baja hasta que alcance sus cotas mínimas hacía finales de 2013.

Mi tercera consideración es que la falta de gobernanza perceptible en la UME ha contribuido grandemente a acrecentar la crisis española, dificultando salidas que hubieran permitido una política presupuestaria menos restrictiva, menos condicionada por la prima de riesgo y los mercados financieros.

En cuarto lugar, destacaría que la filosofía económica de los organismos internacionales, particularmente del FMI, como recientemente han reconocido desde dentro de la propia institución, ha conducido la pretendida corrección de la crisis europea en general – y de España en particular – por un derrotero excesivamente doloroso al minusvalorar de forma grave los efectos depresivos de la política de ajuste fiscal prolongado y acentuando, innecesariamente, la crisis.

Finalmente, en quinto lugar quiero dejar constancia de mi convicción de que una política presupuestaria bien orientada, que abordara las necesarias reformas en la estructura del gasto público y del sistema tributario, podría haber sido útil para acortar la profundidad de la crisis como también creo que lo podría ser para consolidar el futuro crecimiento.

Es posible que la Gran Recesión esté en su tramo final y es seguro que en la travesía del desierto que nos ha tocado vivir, hemos aprendido cosas y hemos acumulado experiencia. Por eso me declaro optimista respecto al futuro. No porque crea que todo está, o va a estar en breve, resuelto sino porque como afirmó Churchill “un optimista es el que ve en cada calamidad una oportunidad, mientras que un pesimista es el que en cada oportunidad ve una calamidad”.

Yo veo oportunidades para consolidar nuestro crecimiento futuro y creo también que las enseñanzas de estos cinco años nos ayudarán a no caer en los errores del pasado.

Muchas gracias.

Madrid, febrero de 2013

(1)Una primera versión de esta parte del discuros apareció en el artículo "Crisis y ajuste económico en España" escrito en colaboración con María Jesús Fernández. Economistas nº 33. Diciembre 2012 y en el publicado en el diario Expansión con el titulado "Cambio de ciclo", el 27 de diciembre de 2012.